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ParDr. Hiam MOUANNES

Regards méditerranéens sur la Loi électorale libanaise du 16 juin 2017

Une conjugaison insolite du scrutin proportionnel avec vote préférentiel et répartition des sièges paritairement entre deux communautés et proportionnellement à l’intérieur de chacune d’elles

L’exemple de la loi électorale libanaise du 16 juin 2017

par Hiam Mouannès,
Maître de Conférences, HDR,
Université Toulouse Capitole, 
Institut Maurice Hauriou


Les élections législatives libanaises des 27 et 29 avril (pour la diaspora) et du 6 mai 2018 (sur le territoire libanais) se sont tenues après trois auto-reconductions du Parlement (en 2013, en 2014 puis en 2017)[1] privant les citoyens de l’un de leurs droits politiques déterminant, celui de choisir leurs représentants à la Chambre des députés, l’unique Chambre du Parlement[2]. La nouvelle loi, adoptée le 16 juin 2017 sous le numéro 44 (ici LE-2017) établit un mode de scrutin au suffrage universel direct à la représentation proportionnelle à un seul tour avec vote préférentiel. Ce modèle est adopté dans plusieurs démocraties occidentales (l’Autriche, la Belgique, le Danemark, le Luxembourg, la Norvège ou encore la Suède et la Suisse)[3]. La loi électorale libanaise y greffe cependant des modalités de calcul et de répartition des sièges d’une précision herculéenne portant à son paroxysme le modèle libanais structurellement communautaire.

Malgré les critiques acerbes contre cette loi à laquelle il est principalement reproché de conjuguer l’inconjugable, à savoir la proportionnelle et le confessionnalisme politique, force est de reconnaître qu’elle a réussi un pari juridique et mathématique considérable. La présente réflexion consiste donc à démontrer d’une part l’extrême sophistication d’une législation électorale ne pouvant être lue ou appréhendée qu’à la lumière du contexte historique et politique du Liban et à prévenir d’autre part des conséquences juridiques du communautarisme politique jusqu’auboutiste, dont en premier lieu, la difficulté de composer un Gouvernement à la fois efficace et reflétant la représentation nationale au Parlement.

Des listes électorales conjuguant appartenances politique et confessionnelle

Le Liban est découpé en huit Mohafazat (équivalent des régions en France) : Beyrouth, Mont-Liban, Liban-Nord, Liban-Sud, Békaa, Nabatiyé, Baalbek-Hermel et Akkar. La loi électorale du 16 juin 2017 a découpé le territoire en quinze circonscriptions électorales (grands caza, qu’on appellera ici caza). Celles-ci sont composées, pour certaines, de petites circonscriptions (petits-caza). Les quinze caza sont ainsi répartis : deux pour Beyrouth (« B I » chrétien et « B II » musulman), quatre pour le Mont-Liban (dont le caza « Mont-Liban I » comprenant deux petits-caza : Kesrouan et Jbeil ; et le caza « Mont-Liban IV » comprenant également deux petits-caza : Chouf et Aley), trois pour leLiban-Nord (le caza « Liban-Nord I » pour Akkar ; le caza « Liban-Nord II » pour Tripoli et Minié-Denniyé et le caza « Liban-Nord III » pour chacune des petits-caza de Batroun, Koura, Zghorta et de Bécharré), trois caza pour laBékaa (dont le caza « Békaa III » pour Baalbek-Hermel) et trois caza pour le Liban-Sud (le caza « Liban-Sud I » pour Saïda et Jezzine ; le caza « Liban-Sud II » pour Tyr et Zahrani et le caza « Liban-Sud III » pour Bint-Jbeil, Nabatiyé et Marjeyoun-Hasbaya).

Pour les élections législatives libanaises tenues en avril et mai 2018 au Liban (sur le territoire et partout dans le monde pour la diaspora), l’électeur d’un petit-caza (ou d’un caza lorsque les deux coïncident) disposait d’un seul bulletin sur lequel figuraient toutes les listes en présence dans sa petite-circonscription[4]. Il était invité à user de son droit de vote en cochant une seule des listes en concurrence. Il pouvait aussi, à l’intérieur de cette même liste, exprimer un vote préférentiel en cochant le nom d’un candidat. Si ce procédé se rapproche des systèmes électoraux de plusieurs pays démocratiques, il s’en distingue cependant par l’identification confessionnelle de chaque candidat sur chacune des listes.

En effet, les listes électorales en présence dont chacune est identifiée par une couleur et affiliée à un courant politique bien déterminé (ou à une alliance de partis), indiquent – en bas du nom du caza et du petit-caza – le prénom de chaque candidat, le prénom de son père (article 45/1 LE-2017)[5] et son nom propre, en sus de la photo de chaque candidat. Elles indiquent aussi la confession religieuse de chacun d’entre eux et leur petit-caza d’origine. De cette manière, le vote est exprimé à la fois en faveur de la liste telle qu’elle est proposée et bloquée par le parti ou alliance de partis politique(s) concerné(s), mais aussi en prenant connaissance de l’appartenance communautaire de chaque candidat.

L’appartenance confessionnelle des candidats sur une liste doit par ailleurs correspondre au nombre maximal de sièges revenant à chaque communauté religieuse. Une liste, même incomplète, ne peut non plus contenir un ou des candidat(s) appartenant à une ou des communauté(s) ne pouvant prétendre à aucun siège dans le petit-caza. A titre illustratif, dans le caza « Mont-Liban III » (Baabda)[6], six sièges étaient à pourvoir : trois revenaient aux maronites, deux aux chiites et un aux druzes. Sur les quatre listes en présence[7], trois étaient complètes et composées chacune d’autant de maronites (trois en l’occurrence), de chiites (deux) et de druzes (un seul) que de sièges revenant de droit à chacune de ces confessions. La quatrième liste, « Unité et développement de Baabda », n’était composée que de cinq candidats (trois maronites, un druze et un seul chiite au lieu de deux) ; un éventuel sixième candidat aurait pu y être intégrée, à la seule condition qu’il releva de la confession chiite.

L’électeur, appelé, quelle que soit son appartenance religieuse, à voter pour « une liste », ne votait pas pour une communauté religieuse particulière ni ne choisissait, à l’intérieur de la liste les candidats à élire individuellement parmi ceux relevant de sa propre communauté. Il était invité, en tant que citoyen, à « cocher » une liste ; il pouvait aussi s’abstenir, ou, dans le secret de l’isoloir, voter blanc ou nul. Les députés au Parlement libanais ne sont donc pas élus chacun par leur propre communauté mais par tous les électeurs du petit-caza.

La tendance communautaire est favorisée par la répartition confessionnelle des sièges et, depuis 2017, par le vote préférentiel. La liberté électorale supplémentaire reconnue à l’électeur libanais est matérialisée en effet par le « vote préférentiel », lui permettant d’affiner son choix, contrecarrant le cas échéant l’ordre des candidatures prédéterminé par les partis politiques. Ce vote renforce naturellement le caractère confessionnel du scrutin dans la mesure où l’électeur pourrait faire son choix de la liste par rapport au candidat de sa propre communauté auquel il aura décidé d’accorder sa « préférence ».

Ce procédé fait en même temps ressortir (et nourrit) le caractère consensuel de la démocratie libanaise pour au moins une raison : le choix préférentiel réalisé par l’électeur ne peut être déterminé par la seule appartenance communautaire des candidats dans la mesure où toutes les listes sont pareillement pluriconfessionnelles dans la limite des sièges revenant à chaque confession dans le petit-caza. L’entente entre les différentes communautés intéressées dans le même petit-caza est a fortiori essentielle[8] et les candidatures consensuelles, privilégiées. L’appartenance confessionnelle se greffe donc, au Liban, à l’adhésion, aux alliances et au combat politiques caractérisant toutes élections, en l’occurrence, ici, les élections législatives. Ni la campagne électorale ni le vote ne se font sur la stricte base confessionnelle ou sur la stricte base politique programmatique. Les partis s’allient ou se distinguent par leurs stratégies diverses, y compris communautaires.

A titre d’illustration, si l’on considère les élections législatives d’avril et de mai 2018 à travers le caza « Mont-Liban III » (Baabda), ce sont deux listes politiques[9] qui décrochent le droit de participer à la répartition des sièges : la liste « L’Entente nationale » (portée par le tandem Courant patriotique libre et le Hezbollah) l’emporte avec quatre sièges[10] sur six ; la liste « Unité et développement de Baabda » (portée par le parti des Forces libanaises) remporte deux sièges[11]. À cette répartition du nombre de sièges entre les listes politiques, proportionnellement au nombre de suffrages obtenus, se greffe une répartition communautaire des sièges[12] fondée sur le décompte des voix préférentielles. En l’occurrence, sur les six sièges du caza « Mont-Liban III » (Baabda), trois sièges revenaient aux maronites, deux aux chiites et un aux druzes. Eu égard au taux de votes préférentiels obtenu, la liste « L’Entente nationale » a décroché deux sièges maronites et les deux sièges chiites[13] ; la liste « Unité et développement de Baabda » a décroché le troisième siège maronite et le siège druze[14].

L’encadrement du vote préférentiel

La loi du 16 juin 2017 conditionne la validité du vote préférentiel d’une part par l’appartenance géographique du candidat au petit-caza où il est lui-même électeur et d’autre part par la correspondance entre le vote préférentiel exprimé et la liste « cochée ».

En effet, un électeur ne peut accorder son vote préférentiel qu’à un candidat inscrit dans le petit-caza et présent sur une des listes en lice dans celui-ci. Aussi, un candidat du Liban-Nord par exemple, inscrit sur les registres de Zghorta, ne peut se présenter que dans le caza « Liban-Nord III », englobant plusieurs petits-caza dont celui de Zghorta. Dans le cas où il se présente dans plusieurs petits-caza de cette circonscription dont celui de Zghorta, il ne peut bénéficier de votes préférentiels que strictement dans ce dernier[15].

Le scrutin étant un scrutin de liste bloquée et le vote préférentiel une option, celui-ci se rajoute et, en principe, ne se substitue pas au vote pour une liste ; quand il est utilisé par l’électeur, ce vote préférentiel ne peut être exprimé qu’en faveur d’un seul candidat choisi dans la même liste pour laquelle il a accordé son suffrage. Trois cas de figure sont dès lors prévus par les dispositions de l’article 98 LE-2017 et visant à limiter les invalidations pouvant être dues à l’incompréhension du procédé. Dans le cas où l’électeur use de son seul vote préférentiel sans cocher la liste correspondante (pour multiple raisons dont par exemple son rejet pour les autres candidats de la liste en question), il est supposé avoir accordé son suffrage à la liste en question. Cette dernière est donc entièrement validée, ainsi que le vote préférentiel (l’électeur donne une voix mais deux votes sont comptabilisés : son vote préférentiel réellement exprimé et son vote supposé au profit de la liste correspondante). Le deuxième cas de figure se présente lorsque l’électeur exprime plusieurs votes préférentiels sur la même liste. Dans ce cas son vote multiple à l’intérieur de la même liste est réduit à un seul et unique au profit d’une voix pour la liste (les votes préférentiels sont invalidés). C’est enfin sous peine de nullité de son « vote préférentiel » que l’électeur ne peut cocher une des listes en présence et donner sa voix préférentielle à un candidat sur une autre liste : dans ce cas, seule la liste cochée est validée.

Le décompte des suffrages exprimés et des votes préférentiels

Le décompte des suffrages exprimés en vue de la répartition des sièges entre les listes, entre les communautés et entre les candidats de chaque liste et de chaque communauté, est d’une extrême complexité. Il est réalisé par trois opérations successives : le calcul classique du quotient électoral ; le calcul d’un second quotient électoral (et le cas échéant le calcul de la décimale la plus élevée) ; le décompte des votes préférentiels obtenus par chaque candidat ainsi que leur taux à l’intérieur de chaque communauté.

Le quotient électoral (ici QE) résulte du rapport entre le nombre total des suffrages exprimés (englobant le vote blanc) et le nombre total des sièges à pourvoir dans le petit-caza. Le QE permet, comme dans tout scrutin de liste à la représentation proportionnelle, d’attribuer à chaque liste en présence autant de sièges que son nombre de suffrages contient de fois le QE ; mais, au Liban, le QE sert aussi de « seuil d’éligibilité » (art. 99 LE-2017). La (ou les) liste(s) dont le nombre de suffrages obtenus est inférieur au QE sort(ent) définitivement de la course. Ce procédé incite l’électeur à voter « utile » et les partis politiques à ne pas inutilement trop se disperser. Pour illustration peut-on considérer le caza « Békaa I » (Zahlé)[16] où sept sièges étaient à pourvoir (deux pour les grecs-catholiques, et un pour chacune des communautés grecque-orthodoxe, maronite, arménienne-orthodoxe, chiite et sunnite)[17]. Cinq listes (composées d’un total de trente-deux candidats), dénommées ici par souci de simplicité A, B, C, D et E, étaient en concurrence[18]. Le nombre total des suffrages exprimés était de 94 082 (49,1 % de participation) dont 2 414 bulletins nuls. Les suffrages validés étaient donc de 91 668 (dont 545 bulletins blancs) :

Liste A : 36 391 suffrages exprimés (ici SE)

Liste B : 23 546 SE

Liste C : 18 702 SE

Liste D : 10 885 SE

Liste E :   1 599 SE

Blanc   :      545 (bulletins blancs)

Le QE (91 668/7) qui correspond dans le cas de l’espèce à 13 095, détermine le seuil d’éligibilité nécessaire pour accéder à la répartition des sièges dans ce petit-caza. Les listes D et E ayant obtenu chacune un nombre de suffrages inférieur à 13 095 sont définitivement éliminées.

La deuxième opération consiste à déterminer le nombre de sièges revenant à chacune des listes A, B et C, restées dans la course. Pour cela, un nouveau QE (ici QE 2) est calculé et auquel ne participent que les listes A, B et C.  Le QE2 est alors obtenu par le rapport entre le nouveau nombre des suffrages exprimés (par les seules listes A, B et C) et le nombre total des sièges à pourvoir, soit 91 668 – (10 885+1 599) = 79 184/7 = 11 312.

La liste A obtient 3 sièges : 36 391/11 312 = 3,21 = 3 sièges.

La liste B obtient 2 sièges : 23 546/11 312 = 2,08 = 2 sièges.

La liste C obtient 1 siège : 18 702/11 312 = 1,65 = 1 siège.

Dans le cas de l’espèce un siège restait à pourvoir. Il le sera sur le principe de la « décimale la plus élevée ». Celle-ci correspond au plus grand nombre de suffrages « non utilisés » (le principe du plus fort reste) par une des listes restant dans la course[19]. Pour le caza « Békaa I » (Zahlé), le septième siège revient donc à la liste C (la plus petite liste) avec une décimale de 0,65 contre 0,22 et 0,08 pour les deux autres listes concurrentes (A et B). La décimale la plus élevée ne bénéficie cependant pas toujours à la petite liste. Dans le caza « Beyrouth I » par exemple où cinq listes étaient en concurrence pour huit sièges à pourvoir, c’est une des grandes listes qui avait déjà décroché trois sièges qui a remporté le huitième siège.

La clé de la répartition du ou des siège(s) non attribué(s) n’est en revanche pas la même lorsque deux ou plusieurs listes sont à égalité de « décimales ». Dans ce cas, le siège revient, aux termes des dispositions de l’article 99 LE-2017, à la liste qui a obtenu le plus grand nombre de sièges (donc, forcément dans ce cas, à la plus grande formation politique). Dans le cas où deux listes ont décroché le même nombre de sièges, le législateur fait alors entrer en ligne de compte le nombre de « votes préférentiels » obtenus par chaque candidat. Le siège restant à pourvoir revient alors à la liste dont le candidat, arrivé premier, a obtenu le taux le plus élevé des votes préférentiels (tous candidats et toutes communautés confondus) ; et, à défaut, le siège revient à la liste dont le candidat, arrivé deuxième, a obtenu le taux le plus élevé des votes préférentiels et ainsi de suite.

Demeure la dernière opération consistant à départager les « candidats » entre les listes et entre les communautés. Une fois calculé le nombre de votes préférentiels obtenus par chaque candidat, c’est celui des taux de votes préférentiels qui déterminera les résultats définitifs.

Le taux de VP est obtenu par le rapport entre le total de VP de chacun des candidats et la somme des VP obtenue par l’ensemble des candidats de sa propre communauté, présents sur les différentes listes participant à la répartition des sièges dans le même petit-caza. L’opération est répétée autant de fois qu’il y a de candidats de la même communauté concernée sur les listes ayant obtenu des sièges et autant de fois qu’il y a de candidats sur chacune desdites listes[20].

Reprenons l’exemple du caza « Békaa I » (Zahlé), il est d’abord procédé à la reconstitution des listes selon le nombre de votes préférentiels obtenu par chacun des candidats sur les listes A, B et C du caza « Békaa I » (Zahlé) :

Pour la communauté grecque-catholique par exemple, le total des VP obtenu par chacun des cinq candidats est alors divisé par la somme des VP obtenue par l’ensemble des candidats de cette communauté présents sur les listes A, B et C : par exemple, le candidat Georges Okais (grec-catholique, liste C), avec 11363 VP, est à 40,04 % des VP obtenus par la totalité des candidats grecs-catholiques desdites listes ; le candidat Michel Daher (même communauté, liste A), avec 9742 VP, est à 34,33 % des mêmes VP ; ainsi de suite pour l’ensemble des candidats grecs-catholiques. L’opération est répétée de la même manière pour les candidats de chacune des autres communautés concernées (grecque-orthodoxe, arménienne-orthodoxe, maronite, sunnite et chiite)[21].

Une seule liste est ensuite constituée sur laquelle l’intégralité des taux de votes préférentiels est posée dans l’ordre décroissant[22]. Enfin, il est procédé à l’attribution des sièges dans l’ordre du tableau, sous réserve du nombre de sièges revenant à la fois à chaque liste et à chaque communauté (art. 99/7 LE-2017)[23].

Sur le fondement de ce calcul, la candidate arménienne-orthodoxe, Marie-Jeanne Bilezikjian, ayant pourtant obtenu 3 851 VP (soit 94,62% des VP de sa communauté) et classée 6ème sur sa liste, n’a pu être élue car cette liste avait déjà épuisé les trois sièges qui lui revenaient ; de même le candidat arménien-orthodoxe de la liste C, Boghos Kurdian qui avait obtenu 142 VP (soit 3,49% des VP de cette même communauté), n’a pu être élu pour les mêmes raisons ; le seul arménien-catholique (Eddy Demerdjian) restant dans la course se trouvait sur la liste B qui a encore droit à un siège ; ce candidat sera donc déclaré élu malgré les 77 petits VP qu’il obtient et représentant 1,89% des VP de sa communauté.

Auteur: Hiam Mouannès, à partir des données du Ministère de l’Intérieur (élections législatives 2018)

A ceux qui ambitionnent d’introduire le scrutin proportionnel, conjugué à l’égalité et à la proportionnalité d’accès de toutes les particularités, sur tout le territoire et dans chacune de ses circonscriptions, le mode électoral libanais en serait le modèle… à moins d’éviter le communautarisme sous tous ses aspects et le bannir au profit du principe d’égalité juridique des citoyens quelles que soient leurs particularités. En effet, l’extrême volonté de garantir une représentation fidèle des particularités (sous toutes ses formes) aboutit, comme dans le régime parlementaire libanais, à l’extrême difficulté de constituer un Gouvernement et, au mieux, de constituer un Gouvernement à même de gouverner. Au lendemain des élections législatives et conformément aux dispositions de l’article 53 de la Constitution libanaise, le chef de l’Etat, Michel Aoun, a, le 24 mai 2018, reconduit Saad Hariri au poste de Premier ministre. Cependant, faute de consensus sur l’attribution des postes ministériels entre les différentes confessions et forces politiques, le Liban est encore à l’heure où je rends les présentes lignes, plongé dans une regrettable crise ministérielle.


[1] Les motifs invoqués renvoyaient à l’existence de circonstances exceptionnelles liées à la guerre en Syrie (pays situé au Nord-Est du Liban) et aux mésententes internes au Liban sur la loi électorale à adopter.

[2] Le Liban est une République parlementaire, son Parlement est monocaméral. La durée du mandat de la Chambre des députés est de quatre ans. Le nombre des députés était de 99, il a été porté à 108 par les accords de Taëf (conclus en 1990 en Arabie Saoudite) puis à 128 par la loi électorale de juillet 1992.

[3] Lire sur le sujet, Les systèmes électoraux : permanences et innovations, Pascale Delfosse et Annie Laurent, L’Harmattan, Paris, 2004, 364 pages. Lire aussi notre contribution dans la Revue Politeia, n° 34-2018, « Une loi électorale libanaise inspirée de l’Occident et préservant, dans ses modalités d’application, la démocratie consensuelle propre au Liban »).

[4] Les bulletins furent pré-imprimés par le Ministère libanais de l’Intérieur et remis individuellement et en un seul exemplaire à chaque électeur au bureau de vote.

[5] Il est d’usage au Liban d’insérer, entre le prénom et le nom propre, le prénom du père. Ceci permet, entre autres, d’identifier en les distinguant, deux personnes portant le même prénom et le même nom de famille.

[6] Le caza Mont-Liban III correspond au petit-caza de Baabda.

[7] « we7dat wa 2enma2 Baabda » (Unité et développement de Baabda), « çawa li Baabda » (Ensemble pour Baabda), « Koullouna watani » (Tous ma Patrie) et « al wifak al watani » (L’Entente nationale).

[8] Cette entente peut en revanche faire défaut à l’intérieur de la même communauté religieuse dont les candidats sont nécessairement éparpillés entre listes concurrentes. La campagne électorale ne se joue dès lors pas nécessairement communauté religieuse contre une autre mais offre intercommunautaire portée par un parti politique ou une alliance de partis contre une autre.

[9] Voici le poids des différentes listes « politiques » au Parlement libanais au lendemain des élections d’avril et de mai 2018 : 25 sièges au Courant patriotique libre et apparentés, 3 sièges au Tachnag, 16 aux Forces Libanaises, 3 au parti Kataëb, 3 au Bloc Marada, 19 au Courant du futur, 4 au Bloc Mikati, 2 au Bloc Karamé, 9 au PSP de Joumblat, 14 au Hezbollah et apparentés, 17 au parti Amal et apparentés, 3 aux sunnites du 8-Mars, 3 au PSNS, 1 seul siège à la Société civile et 6 sièges aux Indépendants (cf. Données du Ministère libanais de l’Intérieur ; lire aussi « La répartition des forces au sein du nouveau Parlement », rubrique « Législatives », L’OLJ du 9 mai 2018, p. 2). Les étiquettes politiques ainsi présentées ne sont cependant pas parlantes puisque, selon les caza, les alliances se faisaient ou se défaisaient au gré des stratégies.

[10] Revenant à Alain Aoun et Hikmat Dib (tous deux affiliés au parti Courant patriotique libre, parti de Michel Aoun ; ils étaient respectivement, premier et dernier sur la liste « L’Entente nationale »), à Ali Ammar (du parti du Hezbollah et deuxième sur cette même liste) et à Fadi Alamé (du parti Amal et troisième sur cette même liste).

[11] Le premier siège est attribué à Pierre Abou Assi (tête de la liste « Unité et développement de Baabda », du parti des Forces Libanaises), le second à Hadi Abou el-Hosn (du parti socialiste progressiste de Walid Joumblatt et deuxième sur cette même liste portée par le parti des FL en alliance avec le PSP).

[12] Cf. Tableau en fin du présent article : « répartition communautaire des sièges au Parlement libanais ».

[13] Il s’agit d’Alain Aoun et de Hikmat Dib (affiliés au parti Courant patriotique libre) tous deux maronites ; Ali Ammar (candidat du Hezbollah) et Fadi Alamé (candidat du parti Amal) tous deux chiites.

[14] Il s’agit de Pierre Abou Assi, maronite (tête de la liste « Unité et développement de Baabda ») et de Hadi Abou el-Hosn, druze (deuxième de cette même liste).

[15] Dans les petits-caza où un candidat se trouve sur une liste mais ne peut règlementairement bénéficier de votes préférentiels, la case correspondante est noircie pour éviter toute erreur.

[16] Environ 180 000 habitants répartis entre près de 100 000 chrétiens et 80 000 musulmans.

[17] Cf. « Répartition communautaire des sièges au Parlement libanais », tableau joint à la présente contribution.

[18] Le nom réel de chaque liste : « Zahlé pour tous » (ici liste A) ; « Zahlé, le choix et la décision » (ici liste B) ; « Zahlé notre cause » (ici liste C) ; « Myriam Tok Skaff » (ici liste D) et « Société civile » (ici liste E).

[19] Dans le cas où plusieurs sièges restent à pourvoir, l’opération se répète jusqu’à épuisement des sièges disponibles (article 99, aliéna 4 LE-2017).

[20] Cf. infra, les tableaux relatifs au petit-caza de Zahlé : « Détermination des sièges tenant compte du vote préférentiel et de la répartition communautaire » et « Répartition des sièges dans le caza Bekaa I ».

[21] Cf. Tableau ci-joint : « Détermination des sièges tenant compte du vote préférentiel et de la répartition communautaire ».

[22] Cf. Même tableau : « Détermination des sièges …

[23] Cf. Tableau ci-joint : « Répartition des sièges dans le caza Békaa I ».

ParPr. Antoine MESSARRA

Conférence de synthèse du colloque d’Athènes (Pr. Messarra)

Colloque international du Laboratoire Méditerranéen de Droit Public – LM-DP

Nouveaux défis du service public aujourd’hui 

Bien commun, interdépendance sociale
& légitimation citoyenne de l’Etat

Par Antoine Messarra*

Quels services publics aujourd’hui dans l’espace méditerranéen face à de nouvelles mutations ? Que faire en vue de revigorer, dynamiser et rendre plus opérationnelles des institutions gestionnaires et dispensatrices de services publics, et aussi des médiations et des organes judiciaires et constitutionnels garants des droits des usagers ?

La problématique est au cœur du 2e Colloque international du Laboratoire méditerranéen de droit public (LM-DP), dirigé par le Pr. Mathieu Touzeil-Divina, de l’Université Toulouse 1 Capitole, colloque organisé à Athènes au Centre national d’administration publique et territoriale (EKDDA) et au Conseil d’Etat hellénique, sous le patronage du Président de la République hellénique, M. Prokopios Pavlopoulos, les 19-20 octobre 2017.

Plus de quarante interventions (et une cinquantaine de contributeurs), fruit de travaux des équipes du Laboratoire et la participation de spécialistes de douze pays méditerranéens (Algérie, Chypre, Egypte, Espagne, France, Grèce, Italie, Liban, Maroc, Syrie, Tunisie, Turquie) permettent de dresser un panorama de la situation, des obstacles, des pratiques, des mutations et des perspectives d’avenir en ce qui concerne l’avenir doctrinal, gestionnaire et jurisprudentiel du service public et aussi les projets futurs du LM-DP.

Il ressort des contributions inaugurales, ateliers, tables rondes et débats quatre perspectives doctrinales, jurisprudentielles et opérationnelles :
1. Pourquoi ce colloque ?
2. Quelle définition du service public ?
3. Quelles sont les réalités méditerranéennes du service public ?
4. Que faire ?

1. Pourquoi le thème
du service public aujourd’hui ?

L’actualité et la pertinence du thème se confirment avec la présence du Président de la République hellénique, M. Prokopios Pavlopoulos, qui intervient à la clôture du colloque pour transmettre une vision bien plus large que celle de l’ « intérêt général », celle du « bien commun », c’est-à-dire « l’intérêt de tous ». « Nous vivons, dit-il, une crise profonde du service public et de la notion même de service vraiment public, crise dont l’origine est la crise du droit public lui-même, crise où le pouvoir régulateur de la loi est dépassé et sapé, en opposition avec la res publica (chose publique) d’autrefois. C’est pour cela que l’Union européenne a été créée. Le Colloque lance un SOS pour le service public au-delà de considérations légalistes. C’est le public qui donne à l’Etat toute sa consistance ».

On souligne donc, quant au thème, « qu’il n’y a pas de meilleur choix en vue d’un colloque pour les citoyens et pour l’adaptation à de nouvelles exigences » (Christophe Chantepy, ambassadeur de France en Grèce). Il s’agit aussi de « découvrir les points communs qui nous unissent et d’entrevoir de nouveaux progrès vers les objectifs du LM-DP » (Nicolaos Sakellariou, président du Conseil d’Etat hellénique), « d’appréhender et penser les réalités socio-politiques du service public et la fonction médiatrice du droit » (Ifigenia Kamtsidou, présidente de l’EKDDA), « d’entrevoir une méthodologie et de travailler l’identité méditerranéenne dans la lignée de Fernand Braudel » (Mathieu Touzeil-Divina, président du LM-DP), « de dégager des influences et confluences » (Spyridon Flogaitis, Grèce), « d’engager un itinéraire » (Christos  Kaloudas, France). Il s’agit donc d’une entreprise nécessaire de « ressourcement » (Jean-Paul Costa, ancien président de la Cour européenne des droits de l’homme et président de la Fondation René Cassin, France).

2. Définir le service public :
Dilemme de l’esprit public

Une profonde réflexion s’engage autour de la définition du service public et de l’actualisation de la définition, car « la notion est aujourd’hui bousculée » (Bernard Stirn, Conseil d’Etat français). La genèse juridique du service public remonte en France à l’arrêt Blanco (T.C. 8/2/1873) où l’Etat est déclaré civilement responsable, par application des art. 1382, 1383 et 1384 du Code civil, du fait qu’une enfant a été renversée et blessée par un wagonnet de la manufacture des tabacs. Nombre de pères fondateurs sont cités, dont Léon Duguit, Maurice Hauriou, Gaston Jèze, René Chapus…, mais sans rappeler littéralement la définition de Léon Duguit qu’il a fallu relire au cours du colloque, en soulignant les termes les plus pertinents :

(Le service public) est « toute activité dont l’accomplissement doit être assuré, réglé, contrôlé par les gouvernants, parce que l’accomplissement de cette activité est indispensable à la réalisation et au développement de l’interdépendance sociale et qu’elle est de telle nature qu’elle ne peut être réalisée complètement que par l’intervention de la force gouvernante » (Traité de droit constitutionnel, vol. II, Sirey, 1923, p. 55).

«Interdépendance sociale», voilà bien, en ce début du XXIe siècle, le cœur du problème. « Nous sommes juristes, nous devons définir », relève un participant, mais n’y a-t-il pas un risque dans l’obsession de dé-finir (de-finis, marquer des frontières) à propos du droit dont on dit aujourd’hui qu’il est devenu sans frontières et à propos de la notion même de public qui implique tout le vivre ensemble, ce qui fait société ?

De fait, avec la jurisprudence la plus explicite et la mieux élaborée, « l’intérêt général est impossible à définir, d’une part parce qu’il n’est pas la somme des intérêts particuliers et, aussi, parce qu’il transcende ces intérêts et se détermine par son but » (Lara Karam Boustany, Liban). C’est méconnaître le sens profond de l’intérêt général que de le réduire à une dimension légaliste, car la notion est sociologue, politique et philosophique. Service ? intérêt… ? Bien sûr, mais c’est le public, le sens du public, l’esprit public qui pose problème aujourd’hui.

Dans la perspective de l’Etat moderne, le dilemme est dans le public, car « le public est au cœur du droit et de la civilisation » (Spyridon Flogaitis, Grèce). Ne sommes-nous pas à Athènes ? Il faudra rappeler que tous les participants sont à proximité de l’agora athénienne, en confrontation avec la polis, la cité d’Aristote, avec Sophocle et sa problématique d’Antigone à propos de la loi, du droit et de la justice.

Combien il est dangereux d’assimiler public à officiel dans la mondialisation qui entraîne l’extension presque illimité du public, en concomitance avec le développement des identités individuelles et collectives. Les causes de l’extension du public, causes qui se répercutent en droit sur l’élargissement des services publics, sont notamment l’explosion démographique, l’interdépendance économique, l’inflation des réseaux sociaux, l’urbanisation galopante et sauvage, la pauvreté et les disparités socio-économiques. En parallèle, nous vivons l’affaiblissement des Etats en faveur d’organisations économiques transnationales, ainsi que le développement de l’individualisme aux dépens du lien social.

Autrefois, nous conjuguions à l’école : J’aime, tu aimes… Aujourd’hui nos enfants et petits-enfants conjuguent, face à des parents déboussolés : J’ai le droit, tu as le droit… Certes l’enfant a des droits, mais le droit, par essence, organise une relation. Des démocraties, pourtant dites consolidées, deviennent aujourd’hui ingouvernables avec le développement d’une mentalité de rouspéteurs et contestataires.

Vivons-nous la fin du politique, au sens de la polis d’Aristote, avec un populisme à fleur de peau, la politique réduite à la polémique, la politique spectacle ? Dans le célèbre triptyque : liberté, égalité, fraternité, c’est l’expérience historique, avec le capitalisme sauvage, le socialisme d’Etat, le communisme soviétique…, qui montre que liberté et égalité, même dans les meilleures conditions, sont antinomiques. La liberté fait que des gens sont mieux nantis par leur naissance, le milieu familial, la localisation géographique…, sont travailleurs, ambitieux, entreprenants…, alors que d’autres le sont moins et peut-être ne veulent pas trop prendre des initiatives, s’appliquer et entreprendre. Des inégalités en découlent, même dans les meilleures conditions démocratiques.

C’est le troisième élément du triptyque, la fraternité, qui va corriger les effets antinomiques de la liberté et de l’égalité. La notion de « bien commun », chère à Thomas d’Aquin, est bien plus riche, explicite et répond aux exigences du monde d’aujourd’hui. Les Romains, avec la res publica (chose publique), étaient bien plus explicites que des académiques et intellectuels d’aujourd’hui. La chose publique, en tant que chose, est à vivre au quotidien, en famille, à l’école, dans le quartier, la rue, le plus proche voisinage d’habitation, dans l’exercice de toute fonction. Elle doit être intégrée, appropriée, devenir une partie intégrale de soi. L’autre n’est pas autre, mais prochain, un autre moi-même. Aristote en qualifiant l’homme d’animal social pensait dans cet esprit public.

Sommes-nous vraiment société ? On dénonce aujourd’hui la « société liquide », « modernité liquide », « amour liquide »… sans consistance (Zygmunt Bauman, La Vie liquide, Paris, Le Rouergue / Chambon, 2006). Comment faire société (socius, compagnon) ? C’est là le dilemme du public, aujourd’hui menacé par quatre phénomènes généralement cumulatifs : 1) l’exploitation par des élites au pouvoir de politiques publiques en faveur de clients et dans un but électoraliste, 2) l’extension d’une culture individualiste aux dépens du lien social, 3) une privatisation sauvage au profit de grands financiers et entrepreneurs, 4) un pluralisme juridique ou des régimes d’autonomie fort judicieux mais souvent sans régulation étatique.

C’est le public, la polis (et non la police dont on a souvent parlé) qui contribue à la « réaffirmation de la conscience sociale de l’Etat, notion cependant absente du débat public alors qu’il s’agit de rechercher non seulement une logique de gestion, mais une logique de sens. Or le débat public n’est plus un vecteur de rassemblement et d’appartenance » (Marietta Karamanli, France). C’est dire que l’intérêt général ou, mieux, le bien commun, n’est pas réductible à la notion mercantile d’usager et de consommateur, et aux « seuls forces du marché » (Georgios Dellis, Grèce).

3. Réalités méditerranéennes
du service public

La description des réalités du service public dans les douze pays méditerranéens, à la lumière des interventions et débats, portent  sur trois aspects : principes de mise en œuvre, champs d’intervention, et problèmes de gestion.

Les principes : Qu’en est-il de l’égalité à propos surtout de l’accès des femmes à la carrière militaire ? (Stamatina Xefteri, Maria Gkana, Theodora Papadimitriou, Grèce) ? On souligne qu’en raison de nombre de dérives, « le service militaire a été tué par le principe d’égalité, et qu’en matière de fisc notamment, le principe d’égalité n’est pas absolu et que le Conseil constitutionnel français se trouve submergé par des QPC en matière d’égalité fiscale, l’égalité étant un sujet mobilisateur » (Bernard Stirn, France). Il faudra revenir à De l’esprit des lois de Montesquieu, où Montesquieu dénonce «l’égalité extrême». En matière militaire « les besoins des armées ont changé et de nouvelles exigences se manifestent en vue d’un service civil ouvert à tous » (Bernard Stirn, France). Quant au principe de continuité, notamment en période d’urgence, on relève que le principe « trouve sa légitimité dans le principe de la continuité de l’Etat » (Yilnaz Didem, Turquie). « l’Etat ne pouvant pas avoir d’éclipse » (Bernard Stirn, France).

Le principe de mutabilité ou d’adaptabilité (Judith Gifreu Font, Espagne) « n’a jamais été aussi nécessaire aux services publics qu’aujourd’hui et sur tous les terrains : procédés de gestion, davantage de dialogue, délégation de responsabilité, réformes, exercice de l’autorité dans des organisations complexes » (Bernard Stirn, France).

On insiste sur les principes de neutralité en matière de service public de l’enseignement (Ayham Alata, Syrie et France), « d’effectivité pour répondre à des besoins quantitatifs et qualitatifs, et aussi d’acceptation » (Pierre Delvolvé, France), surtout que « les monopoles s’effacent et des considérations éthiques émergent » (Bernard Stirn, France). Dans le cas du Liban, dans les années 2001-2004, le ministère d’Etat pour la réforme administrative, sous la direction du ministre Fouad El-Saad, avec le soutien de l’Union européenne, a élaboré sept chartes, sans malheureusement un suivi après lui, sur les rapports du citoyen avec l’administration en vue de promouvoir une culture et une praxis de service public (Giacomo Roma, Italie ; Rkia El-Mossadeq, Maroc).

Champs d’intervention : Trois principaux champs d’intervention, ceux des biens culturels (Eleni Pipelia, Grèce), de l’eau (Aemilia Ioannidis, Grèce et France ; Sami Serageldin, Egypte ; Carlo Iannello, Italie ; Yannis Eustathopoulos, Grèce), de l’énergie (Grégory Kalfleche et Fabrice Bin, France), et du sport (Mathieu Maisonneuve, France et Liban) sont étudiés.

Problèmes de gestion: C’est à propos de l’exemple de sport, activité par excellence d’équipe et donc de compétition solidaire, que presque tous les problèmes de gestion se posent : « Argent, violence, dopage… avec un contentieux largement détourné du contrôle étatique. A quoi donc se limite l’horizon des plaideurs sportifs ? » (Mathieu Maisonneuve, France et Liban). Concession, régie, délégation, privatisation…, toutes ces procédures d’organisation et de gestion, ainsi que le cas de ceux qu’on appelle « les opérateurs » (Alaa Kotb, Egypte ; Vahit Polat, Turquie ; Vassilios Kondylis, Grèce) sont examinées. Ce qui nous plonge davantage dans la réalité de la réalité, non à la manière de faux programmes télévisés de Télé-réalité, c’est l’expérience concrète d’un ancien ministre : « Je me suis trouvé affronté à une structure obsolète, paralysie flagrante, manque de rationalité, pas de description des postes, ignorance du nombre exact de fonctionnaires, et un fonctionnaire avec lequel je voulais dialoguer et qui me dit : c’est la première fois dans ma carrière que je discute avec un ministre, lequel ne gouverne qu’avec ses conseillers » (Antonis Manitakis, ancien ministère de la Restructuration administrative, Grèce).

S’agit-il de l’organisation bureautique ou pour le service au plein sens du mot service, et pas au sens juridique formel ? Qui sont les bénéficiaires ? Quelle accessibilité aux services ? Où vont effectivement les prestations, aides et allocations ? Des approches pragmatiques permettent d’appréhender le droit du service public sous l’angle de son effectivité.

4. Que faire ?

Il ressort des interventions, des travaux des équipes du LM-DP et des débats, nombre de propositions de changement et d’action que nous pouvons résumer en quatre perspectives.

Sauvegarder les acquis de l’Etat démocratique, incarnation et acteur du public (polis) : Mesure-t-on les dangers, dans la culture dominante aujourd’hui, de l’affaiblissement des Etats et même de grands Etats et de petites nations fragiles ou fragilisées ? On insiste à plusieurs reprises sur la notion, souvent oubliée, de droits régaliens (rex, regis, roi), droits inhérents à l’Etat, dont le droit d’engager ou de ne pas engager une guerre (Pierre Delvolvé, France). Or le droit de disposer d’une armée nationale et d’engager ou de ne pas engager une guerre est aujourd’hui usurpé par des Etats en vue de guerres internes, encore dites civiles, par procuration dans d’autres Etats fragiles ou fragilisés.

Quant aux politiques dites publiques, il faut à l’avenir mieux ouvrir les yeux, surtout dans des observatoires de la démocratie et de la gouvernance, sur l’absence de débat public, les détournements populistes de tels débats, les privatisations sous couvert de légalité en faveur de groupes de pression de grands entrepreneurs, les filières de clientélisme derrière un écran de juridisme, l’accessibilité des prestations à des réseaux de clients…

Il faut, d’une part, observer les changements en cours à propos de l’Etat dans la mondialisation et relire les travaux de Norbert Elias sur quatre siècles d’histoire en Occident en vue de l’émergence de l’Etat à l’encontre des seigneuries et féodalités hégémoniques. (La dynamique de l’Occident, 1939, Calman-Lévy, 1975, 320 p.). Cependant une psychologie historique d’hostilité à l’Etat, de la part de juges, et aussi d’intellectuels libéraux et de gens ordinaires, en raison de l’hégémonie de pouvoirs tyranniques au sommet (nazisme, fascisme, étatisme soviétique…) confond la notion d’Etat d’après les pères fondateurs avec ses dérives. On jette ainsi le bébé avec l’eau du bain.

Du droit positif, administratif et constitutionnel, aux recherches et praxis d’effectivité : Les tribunaux administratifs et la justice constitutionnelle se trouvent alertés par des cas de violations du droit du service public. Les cas non soumis au contentieux sont bien plus nombreux, camouflés, ou avec une barbarie apparemment douce, et sont plus généraux que l’intérêt dit général. Il ne faudrait plus à l’avenir que des juges, sous couvert de devoir de réserve, se comportent en étrangers à la société, leur société, dont il font partie, car « l’avenir de la société dépend de l’action publique » (Bernard Stirn, France ; Filippo Patroni Griffi, Italie). C’est ainsi « qu’on passera à un juge administratif régulateur et protecteur » (Jean-Paul Costa, France) en vue d’un « service public qui, malgré tout, n’est pas voué à l’extinction » (Bernard Stirn, France) et, si l’on peut dire, un service public agoracentrique.

Les politiques dites publiques sont-elles vraiment publiques ? Ne camouflent-elles pas des partages clientélistes ? Ces politiques vont-elles effectivement aux bénéficiaires ? Ces questions impliquent la vérification de l’absence d’une appropriation privée du public et, a contrario, « une conception dynamique et des objectifs opérationnels du service public et la vérification que l’intérêt général est respecté » (Antonis Manitakis, Grèce). C’est ainsi qu’on vérifie « comment l’intérêt général prend forme et se concrétise » (Marietta Karamanli, France) et que le service public « acquiert sa valeur forte au-delà du droit administratif formel » (Stavroula Ktistaki, Grèce), car « l’avenir même de la cohésion sociale dépend de l’action publique » (Bernard Stirn, France).

Aussi la propension à exagérer « la préférence pour la gestion privée » (Bernardo Giorgio Mattarella, Italie), propension qui témoigne d’une « résistance à l’Etat » (Pierre Delvolvé, France), comporte plein de risques pour l’avenir, surtout que des « services publics relèvent par nature de l’Etat » (Stavroula Ktistaki, Grèce).

Le pire ennemi de l’intérêt général est le légalisme qui camoufle les violations du public. Selon un proverbe français : Il faut sortir de la loi pour entrer dans le droit. On relève en effet que « des contrats administratifs sont faussés par la corruption au bénéfice d’entrepreneurs privés où on perd le contrôle de ces contrats ». (Marta Franch Saguer, Espagne).

Dans cette perspective nombre de procédures administratives et constitutionnelles devraient être instituées ou revigorées, avec des « modalités souples de régulation des conflits » (Aemilia Ioannidis, Grèce et France), des recours individuels ou associatifs ou par voie d’exception devant la justice constitutionnelle, des « actions de groupe et collectives » (Marietta Karamanli, France)…

Nombre de décisions de la Cour européenne des droits de l’homme, peut-être impopulaires au regard d’une mentalité individualiste suscitent l’admiration quand elles insistent, en vue de la cohésion sociale, sur les « obligations du service public » (Georgios Dellis, Grèce), du fait même que la notion de service public, « autrefois étroite, va de plus en plus s’élargir » (Bernard Stirn, France).

Pas de public sans participation citoyenne : Autant il faut désormais insister sur la distinction fondamentale et inhérente au politique entre le privé et le public, autant il faut renoncer à la mentalité d’une nouvelle génération qui hérite d’un patrimoine de combat pour la démocratie, combat engagé par les grands-parents et parents, alors que cette nouvelle génération entre en démocratie comme dans un hôtel à cinq étoiles ou un supermarché pour la consommation de droits de l’homme. Or le public, ce n’est pas l’apanage exclusif de l’Etat, sinon cet Etat serait hégémonique. Le public relève de tous et de chacun, appartient à tous et à chacun, pour une sociabilité harmonieuse.

C’est dans les couloirs du colloque qu’une participante, députée de sa région en France, raconte qu’un bureau de poste ayant été fermé dans sa région, les habitants se sont mis à manifester. Elle les exhorte alors à aller à ce bureau, où personne n’y allait auparavant, pour ouvrir des comptes. C’est alors que le bureau, pour des raisons d’effectivité, est rouvert par l’autorité municipale (Marietta Karamanli, France). Nous pouvons aussi citer une interview télévisée du Président Georges Pompidou (1969-1974) à propos de problèmes de sécurité. A la suite d’émeutes à Paris, des Français se sont mis à dénoncer l’absence de la police. Le Président Pompidou leur dit: S’il y a peu de policiers, vous vous plaignez : Où est la sécurité ? S’il y a trop de policiers, vous dites: Pourquoi ce terrorisme. « L’ordre, dit-il, est aussi en chacun de nous ». Le cas des policiers volontaires en Grande-Bretagne constitue un exemple d’un ordre public intégré, approprié par une citoyenneté constructrice d’Etat.

Le droit de la solidarité et de la fraternité : Le droit du service public, sans moralisme et sans nécessairement une référence religieuse dogmatique, ne peut se détacher en ce début du XXIe siècle d’une vision plus large du droit de la solidarité et de la fraternité. On pourra se référer à nombre de travaux récents, qui émanent non de philosophes mais pleinement d’institutions éminentes, dont l’Association des Cours et Conseils constitutionnels ayant en partage l’usage du français – ACCPUF (3e Congrès de l’ACCPUF, La fraternité, Ottawa, 2003) et de juristes (Alain Supiot, La solidarité. Enquête sur un principe juridique, Paris, Odile Jacob, 2015). Ce droit, apparemment récent, rejoint parfaitement les pères fondateurs du politique et des théories du droit et de la justice. A ceux qui pourrait contester une telle approche, c’est l’expérience historique cumulée qui montre que le droit positif, sans un socle valoriel de justice, ne peut à lui-seul fonder une société. Tous les défis du droit dans le monde d’aujourd’hui et dans l’expérience même de l’Union européenne en particulier résident dans la solidarité et les perturbations de la polis d’Aristote.

C’est dire que nous devrions tous désormais poursuivre la réflexion et l’action, aller plus loin dans les trois dimensions du public dans le service public, les dimensions à la fois culturelles, politiques et juridiques, et dans une perspective d’« interdépendance sociale », selon la définition de Léon Duguit.

Dans son dernier roman, vaste fresque historique, épopée de la Révolution française, Quatre-vingt-treize (1874), œuvre de la plus profonde maturité, Victor Hugo rapporte le dialogue suivant, engagé par Gauvain :

« La république c’est deux et deux font quatre. Quand j’ai donné à chacun ce qui lui revient…
Il vous reste à donner à chacun ce qui ne lui revient pas.
Qu’entends-tu par-là ?
J’entends l’immense concession réciproque que chacun doit à tous et que tous doivent à chacun, et qui est toute la vie sociale » (Livre 7, V. Le Cachot, p. 248).

L’immense avantage du colloque, à travers le thème du service public en Méditerranée, est d’inciter à repenser tout le droit. Le service public est le meilleur indicateur de l’Etat de droit ou au contraire, l’indicateur d’une « crise du droit public », comme le souligne dans l’exposé de clôture le Président de la République hellénique, M. Prokopios Pavlopoulos. République, on l’oublie, est bien la res publica des vieux Romains, plus modernes à ce propos que des contemporains.

* Membre du Conseil constitutionnel, Liban

Membre d’honneur du Laboratoire méditerranéen de droit public – LM-DP

Titulaire de la Chaire Unesco d’étude comparée des religions, de la médiation et du dialogue, Université Saint-Joseph, Beyrouth.

Prix du Président Elias Hraoui : Le Pacte libanais, 2007.

Le 2e grand colloque international du Laboratoire Méditerranéen de Droit Public a eu lieu à Athènes les 19-20 octobre 2017.

Son programme est toujours disponible ICI.
Vous pouvez également lire l’allocution du président Stirn LA.

le lien vers la 1ère journée se trouve LA ;
celui vers la 2nde journée se trouve ICI.

Celui vers la réception à l’ambassade de France en Grèce
à l’invitation de S.E. M. Christophe Chantepy se trouve ICI
et vous pourrez même également trouver en ligne d’autres billets & témoignages photographiques de cet événement :
– à propos des préparatifs et des organisateurs de la manifestation (ICI) ;
– s’agissant du dîner de gala du 19 octobre offert par l’EKDDA (LA) ;
– ou encore à propos de la réunion du Directoire du LM-DP le 20 octobre 2017.

Par ailleurs, un article est spécialement relatif à la venue au colloque de
S.E. M. le Président de la République Hellénique, Prokopios Pavlopoulos.

Le texte de la déclaration d’Athènes
du LM-DP est téléchargeable ICI au format PDF

Nota bene : vous pouvez signaler au LM-DP toute erreur ou omission et demander à ne pas apparaître sur l’une des photographies. De grands mercis aux photographes amateurs qui ont permis la mise en ligne de si beaux souvenirs et ce, tout particulièrement à Marie E. et Loic D. ainsi qu’aux professeurs Grégory K. & Mathieu T-D.

ParPr. Lara KARAM BOUSTANY

De l’opportunité du dualisme juridictionnel au Liban

Du / des juge(s) de droit public en Mediterranee :
De l’opportunité du dualisme juridictionnel au Liban

Lara Karam Boustany
Professeur à la Faculté de Droit, Université Saint-Joseph de Beyrouth
membre du Directoire du Laboratoire Mediterraneen de Droit Public,
Directeur de l’équipe « Liban » du Laboratoire Mediterraneen de Droit Public

Demander à une administrativiste convaincue de penser, de repenser le dualisme relève d’une perversion intellectuelle d’autant plus grande lorsque c’est l’administrativiste elle-même qui a décidé de s’imposer cet exercice. Le dualisme juridictionnel qui s’accompagne d’une distinction entre le droit dit « commun » et celui qui, par opposition, aurait dû être dit « spécial » et s’appliquerait à l’administration est généralement présenté à nos étudiants comme une évidence. A peine installés sur les bancs de la faculté de droit, ils sont obligés de se conformer à un moule où tout est exagérément binaire : le plan en deux parties, le droit en deux branches, le monisme et le dualisme, la différence de nature et la différence de degrés, la Common Law et la Civil Law, sans oublier certaines sophistications dans certains énoncés où on leur demande si un couple[1] (encore deux) forme un duo ou un duel, le tout couronné par ce qui semble être un modèle logique de justice dont on questionne rarement la logique : le dualisme juridictionnel.

Le débat sur le dualisme juridictionnel n’est pas nouveau en France[2]. Il n’est pas à exclure non plus dans les Etats qui adoptent le monisme. Dans toute société dotée d’un Etat de droit, il existe nécessairement deux contentieux : un contentieux judiciaire et un contentieux administratif, même dans les pays de Common Law. Ce qui diffère d’un système à l’autre ne réside pas dans la disparition du contentieux administratif mais dans le fait que certains systèmes érigent le juge administratif en institution autonome alors que dans d’autres la justice administrative n’est qu’une branche d’un ensemble unifié. Et à partir du moment où l’on adopte tel système ou tel autre certains s’évertueront à trouver que le soleil est plus brillant ailleurs : là où prévaut le dualisme, l’unification est débattue. Là où est adopté le monisme juridictionnel, les qualités du dualisme sont mises en avant.

Remettre en cause le dualisme juridictionnel au Liban n’a jamais dépassé le cadre de conversations intellectuelles dans les couloirs de la faculté de droit. Il ne s’agit pas dans ce qui suit d’énumérer les arguments qui prôneraient le monisme et de les opposer à ceux qui défendraient le dualisme. Qu’ils soient pour ou contre le dualisme au Liban de tels arguments n’auront rien d’original. La doctrine française les a déjà épuisés. Lorsqu’il s’agit de critiquer le dualisme : complexité de la distribution des compétences, lenteur de la justice qui en découle, turbulences frontalières entre les deux contentieux, déni de justice mais aussi et surtout difficultés pour justifier le traitement privilégié dont bénéficie l’administration ; intérêt général, puissance publique, efficacité contentieuse d’un juge qui connaît l’administration et qui a acquis un rôle indiscuté de garant des droits et libertés lorsqu’il s’agit, en revanche, de défendre le dualisme juridictionnel.

A ces arguments que le contentieux administratif libanais partage avec le contentieux français viennent s’ajouter certaines particularités libanaises plaidant pour la suppression de l’ordre juridictionnel administratif :

  • d’une part, ce que la doctrine désigne par « ordre » se résume en fait au seul Conseil d’Etat. Prévus par le législateur depuis plus de 15 ans, les tribunaux administratifs n’ont toujours pas vu le jour.
  • D’autre part, les membres du Conseil d’Etat sont des magistrats au même titre que ceux de l’ordre judiciaire et la frontière entre les deux catégories de magistrats n’est pas si étanche : le Conseil d’Etat a été présidé par plus d’un magistrat provenant de la Cour de cassation et il a donné plus d’un premier président à cette dernière.
  • Enfin, des règles contentieuses encore frileuses : le juge administratif ne peut adresser des injonctions à l’administration ni ne prononce des astreintes à son encontre, une justice de l’urgence peu développée, un non-respect de la chose jugée dont la sanction se résume à une énième poursuite de l’administration devant le même juge dont la décision n’a pas été exécutée, l’impossibilité de prouver le contenu d’une circulaire, le côté particulièrement onéreux des poursuites pour ne citer que l’essentiel.

La conclusion devrait s’imposer d’elle-même et l’étude envisagée arrêtée à ce stade ! Ce serait oublier qu’il y a deux moments particuliers dans l’histoire du contentieux administratif libanais qui mériteraient d’être examinés. Deux moments qui, étonnamment, n’ont presque jamais été abordés alors qu’ils permettraient, sinon de trancher le débat, du moins d’apporter un nouvel éclairage au dualisme juridictionnel au Liban : le premier est relatif à la création du Conseil d’Etat, le second aux épisodes de sa disparition.

I. Le dualisme à la lumière de la création du Conseil d’Etat

C’est avec le mandat français que le Conseil d’Etat libanais vit le jour. Le devoir de mémoire et de reconnaissance exige de rappeler que les deux arrêtés du 6 septembre 1924 et du 9 février 1925 par lesquels le Gouverneur du Liban, le général Vandenberg institua le Conseil d’Etat et la procédure à suivre devant lui ont été préparés par deux professeurs de l’Ecole française de droit à Beyrouth : Maxime Nicolas et Antoine Mazas. Ces deux professeurs ont même été jusqu’à initier les magistrats libanais au contentieux administratif[3].

Avant cette date, le contentieux administratif libanais était soit inexistant soit dévolu aux juridictions de droit commun. En effet, et jusqu’aux évènements sanglants de 1860, la justice, particulièrement embryonnaire dans le système féodal de l’époque, était rendue par le prince ou un magistrat délégué à cet effet. Par la suite, le protocole du 5 juin 1861 qui reconnut une large autonomie au Liban vis-à-vis de l’Empire Ottoman dont il continuait à faire partie, organisa en même temps la justice mais ne souffla mot de la juridiction administrative. L’absolutisme monarchique ottoman s’opposait à l’idée même que l’on puisse intenter une action contre l’Etat.

Au lendemain du traité de Paris en 1856, le sultan ottoman fut pressé par la France et l’Angleterre de doter l’Empire de lois modernes et c’est ainsi qu’un Conseil d’Etat fut créé auprès de la Sublime Porte par la loi organique du 2 avril 1868. Sa compétence s’étendait à l’ensemble des territoires relevant de la Sublime Porte[4] mais, et bien que le Liban ait donné un magistrat au Conseil d’Etat ottoman, Salim Baz, les libanais ne semblent pas l’avoir saisi, le contentieux administratif libanais de l’époque relevant des juridictions ordinaires comme l’atteste une décision rendue par un tribunal civil le 28 mars 1909 (affaire Hercole Santorro c. Gouverneur du Liban).

Détaché de l’Empire en 1918, le Liban continua à être régi par les lois ottomanes. Ne souhaitant apparemment pas maintenir l’état du droit tel qu’il était, ni ne pouvant soumettre le contentieux administratif au Conseil d’Etat ottoman puisque le Liban ne faisait plus partie de l’Empire, le gouverneur du Liban décida en 1920 et en attendant la création d’un Conseil d’Etat libanais de conférer les attributions du Conseil d’Etat ottoman au tribunal supérieur créé en 1919 et qui faisait office de Cour de cassation. La particularité qui doit être signalée tout de même à ce stade c’est que si le contentieux administratif a été conféré au tribunal supérieur dans les mêmes conditions et délais appliqués devant le Conseil d’Etat ottoman, le tribunal statuait toutefois dans les mêmes formes qu’au contentieux judiciaire.

Le dualisme juridictionnel au Liban est donc le fruit de la seule volonté de la puissance mandatrice et, à moins de rattacher artificiellement la juridiction libanaise à l’article 13 de la loi des 16-24 août 1790 et à l’interprétation qui en a été faite, aucune explication historique ne justifie la création d’un Conseil d’Etat au Liban.

Héritage du mandat, le Conseil d’Etat lui a survécu mais sa vie mouvementée n’a pas nécessairement plaidé en sa faveur : créé en 1924, il fut supprimé en 1928. Rétabli en 1941, il fut supprimé pour la deuxième fois en 1950 avant de réapparaître en 1953. Le vide occasionné par les disparitions successives du Conseil d’Etat de la scène juridictionnelle libanaise fut comblé par la dévolution de ses compétences à la Cour de cassation ce qui, jusqu’à nos jours, permet à plus d’un juriste d’avancer la thèse de l’inutilité du dualisme juridictionnel.

A cela il convient d’ajouter que l’entrée en scène du Conseil constitutionnel n’a pas permis d’asseoir définitivement la place du juge administratif libanais : s’il a reconnu la spécialité de ce dernier, le Conseil constitutionnel, contrairement à son homologue français, n’a pas été jusqu’à constitutionnaliser l’existence du juge administratif. La saga des éclipses du Conseil d’Etat n’a peut-être pas encore connu de « happy ending » !

A la question de savoir s’il était nécessaire de créer une juridiction administrative au Liban, la réponse est donc négative ! Mais est-il nécessaire de la maintenir ? La réponse à cette question nécessitera l’examen des intervalles durant lesquels le Conseil d’Etat fut supprimé et ses compétences dévolues à la juridiction judiciaire.

II. Le dualisme à l’épreuve de la suppression du Conseil d’Etat

S’il est vrai que la jurisprudence judiciaire de cette période n’est pas abondante[5], elle est particulièrement significative et intéressante à étudier car le juge judiciaire se prononçait à l’époque comme seul juge de l’administration. Son étude permet d’avancer deux séries de constats : la première concerne les règles de procédure appliquées, la seconde les règles de fond. Mais, avant d’aborder ces deux points, il convient de souligner que la jurisprudence de l’époque ne semble pas offrir de cas de recours en annulation devant le juge judiciaire, les cas répertoriés portant surtout sur le plein contentieux (contentieux indemnitaire et contentieux contractuel).

S’agissant des règles de procédure appliquées, deux grands constats peuvent être tirés : le juge judiciaire applique les particularités contentieuses administratives mais son approche ne semble pas en saisir toutes les subtilités.

Ainsi, s’il adopte la même jurisprudence concernant la suspension du délai par un fait de l’administration ou par un recours gracieux, s’il rappelle à l’instar du juge administratif l’obligation de lier le contentieux avant toute saisine du juge par une demande claire, chiffrée et adressée à l’autorité compétente[6], il adopte une approche différente de la décision préalable. Alors que, pour le juge administratif, le fait pour l’administration de ne pas soulever la fin de non-recevoir tirée de l’absence de décision préalable et de défendre au fond à titre principal équivaut à une liaison du contentieux en cours d’instance, le juge judiciaire estime que le défaut de soulever la fin de non-recevoir tirée de l’absence de demande préalable équivaut à un désistement de l’administration de se prévaloir de l’avantage qui lui est reconnu[7]. Le résultat est le même mais pas le raisonnement. La Cour de cassation n’est pas à l’aise non plus lorsqu’il s’agit de qualifier la règle de la décision préalable : tantôt simple avantage pour l’administration, tantôt règle d’ordre public[8].

S’agissant des règles de fond appliquées aux procès contre l’administration, la Cour de cassation appliquait le droit administratif tant aux contrats de l’administration qu’à la responsabilité extracontractuelle de celle-ci : nous retrouvons la jurisprudence sur l’interprétation des dispositions contractuelles[9], sur l’effet de la force majeure[10] et sur le cumul de responsabilités pour faute unique personnelle commise dans le service ou avec les moyens du service[11]. Mais là aussi, la Cour de cassation essaie de rattacher autant que possible ses solutions à des textes écrits lorsqu’existe un texte pouvant, au terme d’une interprétation forcée, être invoqué.

Dans les deux séries d’hypothèses, à savoir celles qui concernent la procédure applicable et celles qui concernent le droit applicable, l’impression générale qui en résulte est celle d’un respect des particularités du droit et du contentieux administratifs, respect empreint tout de même d’un certain malaise vis-à-vis d’un droit essentiellement prétorien. L’exemple le plus symptomatique à cet égard est un arrêt de la Cour de cassation qui vise expressément une disposition prévue pour le Conseil d’Etat alors que le Conseil d’Etat avait entre-temps disparu[12] !

Face aux insuffisances du contentieux et aux reproches adressées à son juge, est-il possible à la lumière de cette étude d’affirmer que le contentieux de l’administration peut, à nouveau, être dévolu au juge judiciaire ? Tout permet de le penser à condition toutefois, et toujours à la lumière de cette même étude, d’entourer ce transfert de certaines garanties : créer une chambre administrative au sein de la Cour de cassation, codifier le droit administratif et entreprendre un travail de réflexion sur les règles procédurales à conserver et celles qu’il conviendrait d’écarter.

En 1988, un auteur français, se demandant s’il fallait supprimer le droit administratif, vint à la conclusion que, pour cela, il faudrait supprimer le juge administratif, ce qui était fort inconcevable[13]. En 2016, une administrativiste libanaise, se basant sur l’histoire du dualisme juridictionnel de son pays et ne pouvant que constater ses défauts, se demande s’il ne faudrait pas, comme dans les tragédies grecques, supprimer le juge administratif et sauver le droit qu’il a créé ?

[1] La plus que classique dissertation sur le président de la République et le premier ministre sous la Ve République.

[2] A titre d’exemples non exhaustifs : Esmein Adhémar, « La question de la juridiction administrative devant l’Assemblée constituante », Jahrbuch des öffentlichen Rechts, 1911, p. 3 et s. A l’occasion du bicentenaire de la loi des 16-24 août 1790 : Rfda, 1990, p. 687 et s., 17 contributions ; Ajda 1990, p. 579 et s., 5 contributions ; EDCE 1991, n°42, p. 159 et s., 6 contributions. Ajda 2005, n°32. Mais aussi : Bazex Michel, « L’implosion du dualisme de juridiction », Pouvoirs 1988, n°46, p. 35 et s. ; Truchet Didier, « Fusionner les juridictions administrative et judiciaire ? », Mélanges Jean-Marie Auby, Dalloz, 1992, p. 335 et s. ; « Mauvaises et bonnes raisons de mettre fin au dualisme juridictionnel », Rev. Justices 1996, p. 53 et s. ainsi que sa contribution au dossier Débat sur l’avenir du dualisme juridictionnel, Ajda 2005, n°32.

[3] Baz Jean, La jurisprudence administrative au Liban. Etude doctrinale et jurisprudentielle, Préf. A. Gervais, Beyrouth, 1962, p. 8 et s.

[4] Ibid., p. 4 et s.

[5] Les archives de la Cour de Cassation étant quasi introuvables, cette étude s’est basée sur les quelques arrêts publiés ou cités dans des ouvrages doctrinaux.

[6] C. cass., 9 janvier 1953, Al Marj c. Etat, Table des Recueils de la Cour de cassation, Recueil Baz 1950-1953, p. 176.

[7] C. cass., 20 avril 1953, Municipalité de Tripoli c. Khair, Table des Recueils de la Cour de cassation, Recueil Baz 1950-1953, p. 158.

[8] Idem note de bas de page précédente.

[9] C. cass., 3 octobre 1953, Etat c. Sabbagh, Table des Recueils de la Cour de cassation, Recueil Baz 1950-1953, p. 144.

[10] C. cass., 31 janvier 1953, Aoun c. municipalité de Nija, Table des Recueils de la Cour de cassation, Recueil Baz 1950-1953, p. 152.

[11] C. cass., 29 juillet 1953, Etat c. X, Table des Recueils de la Cour de cassation, Recueil Baz 1950-1953, p. 168.

[12] C. cass., 28 avril 1953, Etat c. Merhi, Table des Recueils de la Cour de cassation, Recueil Baz 1950-1953, p. 160.

[13] Boulouis Jean, « Supprimer le droit administratif ? », Pouvoirs, n°46, septembre 1988, p. 5 et s.