Archive mensuelle août 2018

ParGiacomo ROMA

Quelles sont les sources du Droit public en Italie ?

Les sources du droit public sont nombreuses. Il faut, en premier lieu, évoquer la Constitution de 1947, qui contient l’énoncé des droits et devoirs des citoyens et les règles d’organisation de la République. En particulier, sa deuxième partie est consacrée au Parlement, au Président de la République, au gouvernement, à la magistrature, aux collectivités territoriales (régions, provinces, communes) et à la justice constitutionnelles. Dans ces différents domaines, des lois (constitutionnelles ou ordinaires) ont été adoptées pour détailler les principes fixés par la Constitution. On peut se référer à la loi constitutionnelle n° 1 du 11 mars 1953 et à la loi n° 87 du même jour pour ce qui concerne la Cour constitutionnelle ou à la loi n° 195 du 24 mars 1958 relative au Conseil supérieur de la magistrature.

Dans le système des sources, un texte fondateur est la loi n° 400 du 23 août 1988, qui contient toutes les règles pour l’approbation des textes qui sont de la compétence du gouvernement – il faut rappeler que le gouvernement n’a pas seulement un pouvoir règlementaire, mais peut également adopter des décrets qui ont valeur législative, soit en cas d’urgence (decreto legge), soit sur habilitation du parlement (decreto legislativo). En particulier, cette loi distingue les différents types de règlement que peuvent être adoptés par le gouvernement, tels que les règlements d’exécution, qui apportent des précisions au contenu d’une loi, ou les règlements d’actuation, qui interviennent lorsque la loi ne fixe que des principes généraux. Innovation majeure de la loi n° 400/1998 sont les règlements délégués, qui interviennent lorsque la loi l’autorise et ont pour conséquence, une fois adoptés, d’abroger les lois antérieures qui leur sont incompatibles – ils sont également dits de delegificazione car ils ont pour effet de faire bousculer une matière d’une règlementation par la loi à une règlementation par source de rang secondaire.

Il y a, ensuite, des textes qui régissent l’administration et le fonctionnement du secteur public au sens large. Ces textes ont été réunis, dans les années récentes, dans des codes, généralement adoptés par le gouvernement après habilitation du Parlement. Si l’on songe à l’organisation de l’administration et à ses moyens, il faut se référer au code de la fonction publique (testo unico sul pubblico impiego, décret législatif n° 165 du 30 mars 2001), au code des contrats publics (codice dei contratti pubblici, décret législatif n° 50 du 18 avril 2016), au code des collectivités territoriales (testo unico degli enti locali, décret législatif n° 267 du 18 août 2000).

Pour ce qui est de la procédure administrative, le droit italien connaît depuis 1990 un texte dans lequel sont inscrits les principes qui régissent les relations entre l’administration et les usagers (loi n° 241 du 7 août 2000). Cette loi contient notamment les mécanismes de coordination entre plusieurs administrations et de simplification de la procédure, ainsi que les règles relatives à l’accès aux documents administratifs. Le contentieux administratif est également régi par un code, le code du procès administratif (codice del processo amministrativo, décret législatif n° 104 du 2 juillet 2010).

ParGiacomo ROMA

Depuis quand existe-t-il un enseignement italien du droit public ?

C’est à la fin du XIX siècle que naît en Italie une véritable « école » de droit public et l’enseignement de celui-ci. Son fondateur est Vittorio Emanuele Orlando, qui élabora une nouvelle conception du droit public en lien avec la naissance de l’Etat unitaire, pour théoriser les principes et les valeurs auxquels ce dernier aurait dû s’inspirer. C’est à Vittorio Emanuele Orlando que l’on doit les premiers manuels de droit administratif et constitutionnel et c’est lui, devenu professeur de droit constitutionnel à Modène en 1885, puis à Messine et Palerme, qui dans ses leçons systématisa l’étude du droit public.

La doctrine publiciste italienne a ensuite connu une grande expansion et s’est caractérisée, à partir de l’après-guerre, par une attention particulière aux droits fondamentaux, que la Constitution de 1947 avait reconnus. L’enseignement du droit public a acquis une importance fondamentale dans le cursus des facultés de droit et à cette branche du droit peuvent être reconduits nombre d’enseignements obligatoires, tels que le droit constitutionnel et le droit administratif, mais également le droit de l’Union européenne, le droit international et le droit fiscal.

ParGiacomo ROMA

Quelle est la forme constitutionnelle du régime politique italien ?

Le régime politique dessiné par la Constitution italienne de 1947 est un régime parlementaire. Le Parlement se compose de la Chambre des députés et du Sénat de la République, qui doivent tous les deux accorder la confiance au gouvernement. Pour cette raison, le système italien a été défini comme un « bicamérisme parfait », les deux chambres ayant les mêmes pouvoirs.

Le pouvoir de nommer le président du Conseil des ministres et, sur proposition de celui-ci, les ministres revient au Président de la République, qui a également celui de dissoudre le Parlement. Le Président de la République, qui est le chef de l’Etat et représente l’unité nationale, n’est pas une figure partisane : élu pour un mandat de sept ans par le Parlement réuni en congrès avec la participation des représentants des régions, il est censé veiller au respect des règles républicaines et au bon fonctionnement des institutions.

Le processus de formation du gouvernement, et par conséquent le rôle du Président de la République dans celui-ci, a évolué avec l’évolution du paysage politique et institutionnel qui a caractérisé l’Italie ces dernières années. Dans l’après-guerre, et jusqu’au début des années 90, le jeu politique a été régi par un système électoral proportionnel, qui impliquait la nécessité de trouver, après les élections, un accord au Parlement, largement dominé par le centre et le parti de la Démocratie chrétienne, pour pouvoir former un gouvernement. A la suite d’une vague de scandales qui ont investi tous les « anciens » partis politiques, le système a bousculé vers une loi électorale majoritaire, qui a initialement produit la polarisation de l’offre politique en deux coalitions principales, qui se sont alternées au pouvoir entre 1994 et les dernières élections. Dans ce contexte, il revenait à la coalition qui avait remporté les élections d’indiquer le nom du président du conseil, celui-ci ayant déjà été révélé pendant la campagne électorale. Néanmoins, il est arrivé à plusieurs reprises que le gouvernement guidé par la personne qui avait conduit sa coalition à la victoire aux élections fut renversé et un autre président du conseil nommé, au prix de quelques changements dans la composition de la majorité gouvernementale.

La situation devint encore plus instable avec un nouveau changement de loi électorale en 2005 et un retour à la proportionnelle, bien qu’accompagné d’un « prime » : en effet, les sièges de cette « prime », censés attribuer une majorité plus solide au premier arrivé, étaient attribués à la coalition qui avait obtenu le plus grand nombre de voix à l’échelon national pour la Chambre des députés et à l’échelon régional pour le Sénat. Cela a conduit à des majorités différentes entre les deux chambres, avec la nécessité de longues tractations entre les parties pour former un gouvernement. Le changement de cette loi à l’occasion des élections de 2018 n’a pas permis d’éviter cette impasse, le gouvernement Conte ayant été l’un de ceux dont la formation a requis le temps le plus long depuis la naissance de la République.

ParGiacomo ROMA

Existe-t-il un juge / une juridiction de droit public en Italie ?

En Italie, il existe deux juridictions de droit public : la juridiction administrative et la juridiction constitutionnelle.

La juridiction administrative est inspirée du modèle français et a été mise en place dès l’unification du pays : en 1865, la loi « Lanza » créa le Conseil d’Etat (Consiglio di Stato), qui avait initialement des fonctions exclusivement consultatives. Les fonctions juridictionnelles lui furent attribuées en 1889 par la loi « Crispi » ; dans les mêmes années furent instituées les juntes provinciales administratives (giunte provinciali amministrative) comme organes de justice administrative de premier degré.

La légitimité et les fonctions de la juridiction administrative furent ensuite consacrées par la Constitution républicaine de 1947. Son article 100 reconnaît la double nature, consultative et juridictionnelle, du Conseil d’Etat, qui est défini comme un « organe consultatif en matière juridique et administrative et un organisme protecteur de la justice dans l’administration ». La mission du juge administratif est mieux définie à l’article 103, qui précise que « Le Conseil d’État et les autres organismes de justice administrative ont juridiction pour assurer la protection des intérêts légitimes à l’encontre de l’administration publique  et également des droits subjectifs, dans des matières particulières déterminées par la loi ».

L’organisation actuelle de la justice administrative italienne remonte aux années 70, lorsque furent institués les tribunaux administratifs régionaux (tribunali amministrativi regionali ; loi n° 1034/1971). En Italie, il existe donc deux degrés de juridiction administrative (et pas trois, comme en France), les décisions des tribunaux administratifs régionaux pouvant être appelées devant le Conseil d’Etat. Contre les décisions du Conseil d’Etat seul un pourvoi devant les chambres réunies (Sezioni unite) de la Cour de Cassation pour des griefs liés à la compétence du juge administratif est possible, elles ayant un rôle qui en France est celui du Tribunal des conflits – en Italie, il n’existe pas un organe juridictionnel ayant pour mission de résoudre des conflits de compétence entre juridictions. Depuis 2010, toutes les règles relatives à la juridiction administrative sont réunies dans le code du procès administratif (décret législatif n° 104/2010).

L’histoire de la juridiction constitutionnelle est relativement plus récente. La Cour constitutionnelle a été instituée par la Constitution de 1947 et a rendu son premier arrêt en 1956. Elle est composée de quinze juges, nommés par tiers par le Président de la République, le Parlement avec une majorité qualifiée et les juges des juridictions suprêmes (Cour de Cassation, Conseil d’Etat, Cour des Comptes) parmi les magistrats (même à la retraite), les professeurs en droit et les avocats ayant au moins vingt ans d’expérience.

Il s’agit d’un modèle de justice constitutionnelle concentré, seul la Cour ayant le pouvoir de juger de la constitutionnalité des lois, et a posteriori, le contrôle avant le promulgation n’ayant jamais été admis dans l’ordre constitutionnel italien. Une question de constitutionnalité peut être renvoyée à la Cour par tout juge italien si son examen est nécessaire pour l’issue du procès et si elle n’est pas manifestement infondée. Au-delà de la constitutionnalité des lois, la Cour constitutionnelle est également compétente pour juger les conflits d’attribution entre pouvoirs publics, entre l’Etat et les régions et entre régions, ainsi que les accusations portée contre le Président de la République.

ParGiacomo ROMA

Présentation de quelques éléments de l’histoire constitutionnelle italienne

L’histoire constitutionnelle de l’Italie est une histoire de rupture et continuité. La réunification du pays remonte à la seconde moitié du XIX siècle lorsque, à l’issue des trois guerres d’indépendance, les différents royaumes et principautés qui se partageaient la péninsule formèrent le Royaume d’Italie. Cependant, ce royaume était placé sous l’empreinte de la dynastie de la Maison de Savoie, qui avait régné sue le Piémont et la Sardaigne dans les siècles précédents. A l’origine, les institutions du Royaume d’Italie étaient fortement imprégnées de l’esprit du Statut albertin, que Charles-Albert, roi de Sardaigne, avait octroyé en 1848 et qui devint la première constitution de l’Italie réunifiée. Le Parlement du Royaume d’Italie, qui se réunit pour la première fois le 17 mars 1861 à Turin, déjà capitale du Royaume de Sardaigne – Rome ne devint la capitale italienne qu’en 1870, reproduisait le Parlement de ce dernier. Il était formé par une chambre basse, la Chambre des députés, élue au suffrage direct par les sujets qui avaient le droit de vote, et une chambre haute, le Sénat, dont les membres étaient nommés par le roi.

Le fonctionnement de ces institutions fut fortement impacté par l’arrivée au pouvoir de Mussolini. D’un point de vue formel, les organes constitutionnels prévus par le Statut albertin étaient toujours en place, mais tous les pouvoirs leur étaient progressivement soustraits au nom de leur concentration dans les mains du dictateur. Avec l’approbation d’une réforme de la loi électorale en 1923 (la loi « Acerbo »), le parti national fasciste obtint la majorité absolue des sièges au Parlement, et cela ouvra la voie à vingt ans de dictature pendant lequel toute forme de confrontation démocratique était exclue.

Le changement majeur intervint dans l’après-guerre. Après la libération du pays et la fin du conflit, un referendum fut organisé pour choisir entre le maintien au pouvoir de la monarchie et l’instauration d’une république. Le vote, qui eut lieu le 2 juin 1946 et auxquelles participèrent pour la première fois les femmes italiennes, se conclut à 54 per cent pour la république. En même temps, une assemblée constituante fut élue, qui élabora la constitution, promulguée en 1947, qui a été à plusieurs reprises modifiées, mais est toujours en vigueur.

ParGiacomo ROMA

Qu’est-ce que le droit public en Italie (définition & exemples)

Dès sa naissance, le droit public est conçu comme le droit de l’Etat. Selon le père de la doctrine publiciste italienne, Vittorio Emanuele Orlando, les deux concepts fondateurs sont l’Etat de droit et la personnalité morale de l’Etat. D’après lui, « dès lors que la société se conçoit comme organisée d’un point de vue politique, pour la protection du Droit naît le concept d’Etat ». Celui-ci est « un organisme sui generis, doté d’une volonté propre, de ses organes et soumis à des lois spécifiques : de tous ces critères va naître le concept de personnalité morale de l’Etat, qui est une condition préalable essentielle à l’étude du droit public ». Cette conception unitaire de l’Etat fut ensuite dépassée par l’œuvre de Santi Romano, qui élabora la théorie pluraliste des ordonnancements juridiques : dans sa conception, l’Etat n’était que l’un de ces ordres juridiques qui composaient le paysage juridique, habité par une pluralité de réalité juridique régies par leurs règles propres. Un autre père fondateur du droit public est Costantino Mortati qui, dans l’après-guerre, compléta les théorie de Santi Romano par la prise en compte des forces sociales et des valeurs qui composent une société et qui font partie d’une « constitution matérielle » qui s’accompagne à celle, formelle, inscrite dans les textes.

En Italie, comme dans d’autres pays, la notion de droit public a évolué, d’un côté, pour se rapprocher de celle de droit privé, de l’autre pour se rapprocher des droits supranationaux qui l’influence.

Pour ce qui est du premier aspect, le droit public n’est plus seulement le droit des personnes publiques qui agissent selon leurs règles propres : il intéresse également des personnes privées qui agissent pour des fins d’intérêt général (l’on peut penser aux sociétés à capitaux publics) ou qui doivent être soumises à une règlementation particulière en fonction de leur nature ou de leurs activités (l’on peut se référer aux organismes de droit public en droit des marchés publics). En même temps, les règles qui s’appliquent aux personnes publiques sont de plus en plus proches au droit commun : en Italie, c’est le cas, par exemple, de la fonction publique qui, faite exception pour le recrutement, qui a lieu par concours, est soumises aux règles du code civil.

Le droit public devient aussi de moins en moins national. Il est fortement influencé par le droit de l’Union européenne, qui intervient dans des domaines qui sont traditionnellement ceux du droit public. L’on peut penser, par exemple, au droit des contrats publics, mais aussi aux règles relatives aux autorisations administratives qui, sous l’emprise du droit européen, sont orientée vers une plus grande ouverture à la concurrence.