Archive mensuelle mars 2018

ParMaxime MEYER

Sources du droit public (France)

Les sources constitutionnelles. – En droit français, les sources constitutionnelles sont multiples et constituées de la réunion de divers textes ainsi que de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Outre les articles numérotés de la Constitution formelle, les sources constitutionnelles sont composées d’autres textes auxquels le Conseil constitutionnel a reconnu une valeur constitutionnelle. La réunion de ces textes, qui composent les normes de références du contrôle de constitutionnalité, est couramment appelée en doctrine « bloc de constitutionnalité ». Il comprend :

  • la Constitution formelle du 4 octobre 1958. La Constitution actuellement en vigueur est divisée en 16 titres et comprends 108 articles. La suprématie de la Constitution formelle est assurée par l’instauration d’un contrôle de constitutionnalité des Lois assuré par le Conseil constitutionnel. A la différence de la plupart des Constitutions méditerranéennes, la Constitution formelle française ne comprend aucun catalogue de droits fondamentaux. Cette « lacune » de la Constitution française, au regard des standards modernes de conception et de rédaction des Constitutions, a été comblée par l’interprétation du préambule de la Constitution de 1958 et l’activisme du Conseil constitutionnel français ;
  • la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 ;
  • le Préambule de la Constitution de 1946 ;
  • la Charte de l’environnement de 2004 ;
  • les principes fondamentaux reconnus par les Lois de la République (pfrlr). Il s’agit d’une expression contenue dans le Préambule de la Constitution de 1946 auquel le Préambule de la Constitution de 1958 renvoie et qui a servi de fondement au Conseil constitutionnel pour « dégager » – voire véritablement « créer » – des normes constitutionnelles non contenues dans les textes. Le Conseil constitutionnel peut ainsi reconnaitre une valeur constitutionnelle à des principes contenus dans des Lois républicaines antérieures à 1946 et dont l’application a été constante.

Les sources internationales et européennes. – Ces sources regroupes plusieurs types de normes dont l’applicabilité et la puissance juridique est variable.

            Les conventions internationales.En vertu de l’article 55 de la Constitution, les traités et accords internationaux régulièrement ratifiés ou approuvés ont une autorité supérieure à celles des lois sous condition de réciprocité. Les juridictions administratives contrôlent la compatibilité des Lois avec le droit conventionnel depuis un arrêt du Conseil d’Etat du 20 octobre 1989 dit « Nicolo ». L’invocabilité des conventions internationales en droit français découle de la réunion de plusieurs conditions. Ils doivent être : 1°/ régulièrement ratifiés ou approuvés ; 2°/ publiés ; 3°/ faire l’objet d’une application réciproque ; 4°/ et être d’effet direct, i.e., créer des droits dans le chef des individus et comporter des dispositions suffisamment inconditionnelles et précises.

La question de la contrariété entre la Constitution et une convention internationale est réglée par l’article 53 de la Constitution : un traité ou un accord contraire à la Constitution ne peut être ratifié ou approuvé, sauf à ce que la Constitution ait été préalablement révisée. Au surplus, les juridictions administratives doivent faire primer la Constitution sur les normes internationales en vertu du principe selon lequel « la suprématie conférée aux engagements internationaux ne s’applique pas, dans l’ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle » (CE, Ass., 30 octobre 1998, Sarran, Levacher et a.).

            Le droit international général. – Contrairement au droit conventionnel, les normes internationales non écrites (coutume internationale et principes généraux du droit international) ne prévalent pas sur la Loi. Le Conseil d’Etat en a jugé ainsi dans deux arrêts : CE, Ass., 6 juin 1997, Aquarone s’agissant de la coutume internationale et CE, 28 juillet 2000, Paulin à propos des principes généraux du droit international. En revanche, si aucune norme législative ne s’y oppose (en faisant « écran »), ces normes internationales priment sur les normes internes de nature réglementaire (CE, Sect., 14 octobre 2011, Om Hashem D et a.).

            Le droit de l’Union européenne. – Le droit de l’Union européenne bénéficie d’un statut particulier, différent de celui du droit international. Il comprend le droit primaire – qui correspond aux normes posées par les Traités – et le droit dérivé – règlements, directives, décisions. Ces normes s’imposent à l’égard des Lois et actes administratifs. La question de l’articulation des normes du droit de l’Union et des normes constitutionnelles a été réglée en évitant au maximum de poser la question de la hiérarchie. En particulier, en cas d’invocation de normes constitutionnelles à l’appui d’un recours dirigé contre une Loi ou un règlement de transposition d’une directive européenne, le juge constitutionnel et le juge administratif :

  • recherchent en premier lieu si la Loi ou le règlement transposent correctement la directive ;
  • si oui, le juge recherche en premier lieu si le(s) principe(s) constitutionnel(s) invoqué(s) dispose(nt) d’un équivalent au sein du droit primaire de l’Union européenne ;
  • si la réponse est positive, les juges internes saisissent la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle et chargent la juridiction européenne de rechercher si l’acte de droit dérivé est conforme au droit primaire de l’Union ;
  • si la réponse est négative, les juges internes seraient amenés à faire primer le droit constitutionnel sur le droit de l’Union en vertu du principe de suprématie du droit constitutionnel dans l’ordre interne.

L’évitement de la question hiérarchique fondé sur le principe d’équivalence matérielle a été posé par plusieurs décisions : CC, décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, Loi pour la confiance dans l’économie numérique ; CC, décision n° 2006-540 DC du 27 juillet 2006, Loi relative au droit d’auteur et aux droits voisins dans la société de l’information ; CE, Ass., 8 février 2007, Société Arcelor Atlantique et Lorraine et autres.

Les Lois. – En droit français, il convient de distinguer deux catégories de Lois que sont la Loi ordinaire et la Loi organique. Ces lois sont, en principe, des actes votés par le Parlement. Cependant trois hypothèses éloignent plus ou moins le Parlement de la confection et / ou du vote de la norme législative : la législation déléguée au Gouvernement par la procédure des ordonnances, l’approbation de la Loi par la procédure référendaire et la législation présidentielle dans le cadre des pouvoirs de crise du chef de l’Etat.

            Les Lois ordinaires. – La Loi ordinaire ne peut porter, en droit français, que sur les domaines limitativement énumérés par l’article 34 de la Constitution de 1958. Elles sont à l’initiative du Gouvernement sous forme de projets de Lois ou du Parlement sous forme de propositions de Lois et sont, en principe, votées par le Parlement. Leur position dans la hiérarchie est infra-constitutionnelle (C. art. 61 et 61-1) et infra-conventionnelle (C. art. 55, en pratique en ce qui concerne le droit public depuis CE, 1989, Nicolo).

            Les Lois organiques. – Les lois organiques constituent un type de Lois destinées à préciser le texte constitutionnel. La Constitution de 1958 prévoit ainsi les cas dans lesquels sa mise en œuvre doit être précisée. En outre, elles se distinguent de la Loi ordinaire par une procédure d’édiction plus complexe ; surtout, les lois organiques sont soumises d’office au contrôle du Conseil constitutionnel en vertu de l’article 61 de la Constitution. Les Lois organiques ont une valeur supérieure aux Lois ordinaires.

            Les ordonnances.Les ordonnances sont prévues à l’article 38 de la Constitution et formalisent un mécanisme de législation déléguée. Elles permettent au Gouvernement, et sur autorisation du Parlement par le vote d’une Loi d’habilitation, d’intervenir dans le domaine matériel de la Loi durant un temps limité et sur des thèmes déterminés. Le Parlement doit, par suite, entériner le texte gouvernemental de manière expresse par le vote d’une Loi de ratification.

            Les Lois référendaires.En vertu de l’article 11 de la Constitution de 1958, les Lois peuvent être approuvées par referendum. Ainsi le Président de la République peut, sur proposition du Gouvernement ou des deux Assemblées, soumettre à referendum un projet de Loi portant :

  • sur l’organisation des pouvoirs publics ;
  • sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la Nation et aux services publics qui y concourent ;
  • autorisation de ratifier un traité international qui aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions.

Depuis 2008, le referendum législatif peut être organisé sur l’initiative partagée du corps électoral et de la représentation nationale (un cinquième des membres du Parlement soutenu par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales).

Le Conseil constitutionnel contrôle les conditions de présentation de la Loi référendaire et la régularité de la procédure référendaire. En revanche, une fois la Loi approuvée par le corps électoral, le Conseil constitutionnel se déclare incompétent pour en contrôler la constitutionnalité (CC, décision n° 62-20 DC du 6 novembre 1962, Loi relative à l’élection du président de la République au suffrage universel direct : le Conseil refuse d’examiner la constitutionnalité des lois référendaires en tant qu’elles constituent l’« expression directe de la souveraineté nationale »).

            Les décisions présidentielles prises en vertu de l’article 16 de la Constitution. – Par ailleurs, le Président de la République peut intervenir dans le domaine de la Loi et ainsi légiférer au sens strict lorsqu’il agit par voie de décisions dans le cadre de l’article 16 de la Constitution de 1958 relatif aux pouvoirs exceptionnels du chef de l’Etat.

La jurisprudence et les principes généraux du droit. – La jurisprudence administrative désigne l’ensemble des décisions rendues par les juridictions administratives (Conseil d’Etat, cours administratives d’appels et Tribunaux administratifs, juridictions administratives spécialisées, etc.). Bien qu’il leur soit, en principe, interdit de statuer par voie de dispositions générales et réglementaires, la jurisprudence constitue une source importante du droit public :

  • par leur interprétation des textes législatifs, internationaux, européens et constitutionnels sur le fondement desquels les juridictions contrôlent la légalité (au sens large) des actes administratifs unilatéraux et contractuels ;
  • par la « reconnaissance » ou – surtout – « création » de principes généraux du droit (Pgd). Il s’agit de véritables normes jurisprudentielles qui s’imposent aux actes de l’administration. Leur valeur est ainsi couramment désignée dite « infralégislative » et « supradécrétale ». La liste des Pgd n’est pas fermée et demeure indéterminée. Elle se constitue au fur et à mesure que le juge administratif les formalise. Certains principes généraux du droit sont consacrés par le Conseil constitutionnel : on parle alors de « principes à valeur constitutionnelle » (Pvc).

Les actes administratifs. – Les actes administratifs constituent la manifestation de la volonté de l’administration. Ils peuvent être unilatéraux dès lors qu’ils s’appliquent sans le consentement de leur(s) destinataire(s) ou contractuels. En vertu du principe de légalité, ils sont soumis au contrôle du juge administratif qui examine, en cas de recours, leur conformité à la Constitution, à la Loi et aux principes généraux du droit et leur compatibilité avec les droits internationaux et européens.

Les sources spécifiques du droit parlementaire. – Depuis l’entrée en vigueur de la Constitution de 1958, qui porte l’objectif de rationalisation du régime parlementaire français, le droit des Assemblées parlementaires se trouve plus largement inclus dans la Constitution et d’autres textes qui ne sont pas de la compétence propre ordinaire ou exclusive de l’Assemblée nationale et du Sénat (ordonnances et Lois organiques). De même, une source importante du droit parlementaire est désormais matérialisée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Les Règlements des assemblées constituent cependant toujours des sources essentielles du droit parlementaire. Le Règlement complète le texte constitutionnel et comprend les règles régissant l’organisation et le fonctionnement intérieur des assemblées représentatives. Il est créé et modifié par résolution – un acte parlementaire non législatif délibéré en commission. Depuis 1958, les Règlements des assemblées fait l’objet d’un contrôle de constitutionnalité d’office afin d’éviter qu’en précisant le texte constitutionnel, ils n’en viennent à le dénaturer (C., art. 61). Trois Règlements parlementaires sont aujourd’hui en vigueur en France : celui de l’Assemblée nationale, celui du Sénat et celui du Congrès (réunion de l’Assemblée nationale et du Sénat destinée à approuver les révisions de la Constitution, écouter les messages présidentiels et autoriser l’adhésion d’un nouvel Etat membre de l’Union européenne).

D’autres normes plus spécifiques complètent le Règlement :

  • les règlements intérieurs, constitués par arrêtés du Bureau, destinés à régir les moyens humains (fonction publique parlementaire) et matériels des assemblées ;
  • l’Instruction générale du Bureau, qui regroupent des arrêtés du Bureau relatifs aux modalités d’application du Règlement des assemblées.

Les doctrines juridiques. – La doctrine – que l’on définit couramment comme l’ensemble des opinions émises par les juristes qualifiés et reconnus comme tels s’exprimant sur le droit – ne constitue pas une source formelle du droit. Elle constitue en revanche une source indirecte et matérielle du droit en ce sens qu’elle peut inspirer, voire dicter, le contenu d’une source formelle. Emanée de certaines autorités (en particulier s’agissant de la doctrine dite « organique »), elle peut cependant acquérir une rare puissance. Par exemple, la typologie quadripartite des recours contentieux devant les juridictions administratives françaises découle de la transposition directe des opinions émises par Edouard Laferrière dans son Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux (1887).

Liens utiles

Les normes constitutionnelles. – Se trouvent ci-dessous des liens vers les textes constitutionnels français en vigueur proposés par le site du Conseil constitutionnel français :

Les Constitutions antérieures y sont également consultables :

Le Conseil constitutionnel propose par ailleurs sur son site un outil de recherche de ses décisions qui sont régulièrement accompagnées de documents complémentaires.

Des codifications des normes du droit public. Le site institutionnel du Gouvernement, Légifrance, propose notamment en libre accès des codifications officielles utiles pour la recherche en droit public. On peut par exemple se référer avec profit aux  :

Des normes du droit parlementaire. Les Assemblées parlementaires françaises tiennent à disposition du public les textes qui régissent leur organisation intérieure. On trouvera ainsi sur leur sites respectifs :