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Histoire constitutionnelle syrienne

L’État moderne syrien, connu au départ sous le nome de la Grande Syrie, regroupant aussi le Liban, fut créé par l’Acte constitutionnel de 7 mars 1920 du Congrès national syrien (élu en 1919). Rejetant les accords Fayçal-Clemenceau, le Congrès national syrien a proclamé unilatéralement l’indépendance de la Syrie de l’Empire ottoman et la fondation d’une monarchie parlementaire constitutionnelle appelée le Royaume Arabe de Syrie. En exécution du mandat français, décidé par la Société des Nations le 25 avril 1920, les troupes françaises sont entrées au Liban et en Syrie.

Pendant le mandat français, la Grande Syrie a connu des mutations territoriales et politiques importantes donnant naissance sous l’égide du l’État mandataire à des micros Etats.

Ainsi, par arrêté du 31 août 1920 du Général Gouraud, le haut-commissaire de la République française en Syrie et au Liban, l’État du Grand Liban fut créé. Par une série d’arrêtés en 1920 furent également créé d’autres micros Etats, à savoir l’État d’Alpe et l’État de Damas et le territoire autonome alaouite et plus tardivement L’État du Djebel druze.

Par unification de l’État d’Alep, État de Lattaquié et l’État de Damas, une Fédération syrienne a été instituée en juin 1922 ayant la ville de Homs comme capital. La « Loi fondamentale de la Fédération syrienne » fut arrêtée par le Haut commissaire de la République française le 28 juillet 1922 comme la constitution de cette nouvelle fédération. La Loi prévoyait la création d’un conseil fédéral détenant le pouvoir législatif au sein duquel le président fédéral fut élu pour un mandat d’un an.

Le 1er janvier 1925, la Fédération s’est transformée dans une nouvelle entité politique sous le nome de l’État de Syrie regroupant les Etats d’Alep et de Damase avec Damas comme capital. L’État du Djebel druze et des Alaouites ont été intégrés à l’État Syrien plus tardivement en 1936. Le nouveau haut-commissaire de la République en Syrie et au Liban a mis une nouvelle « Loi fondamentale » du nouvel État unitaire. Ainsi, selon cette nouvelle constitution, le Président de la République était élu par un Conseil représentatif. Les fonctions du Président étaient les mêmes que celles prévues par la Loi fondamentale du 28 juillet 1922.

Le 24 avril 1928 ont eu lieu des élections pour former une assemblée constituante. Composée de 68 députés, l’Assemblée constituante nouvellement élue passe sous le contrôle des nationalistes qui était minoritaire au Parlement. Se situant dans la continuité du Congrès syrien de 1919, l’Assemblée élabore un projet de constitution de 115 articles adoptant un régime parlementaire. Le Haut-commissaire décide de dissoudre l’Assemblée et promulgue le 14 mai 1930 le projet de la constitution en rajoutant l’article 116 suspendant tous les articles contraires au droit de l’État mandataire. La Constitution de 1930 fut suspendue entre 1939 et 1941.

Le général Catroux, chef des Forces françaises libres (FFL) en Orient, proclame le 8 juin 1941 l’indépendance de la Syrie et du Liban, ainsi que la fin du mandat français. Le 3 janvier 1944, la France reconnaît officiellement la souveraineté de la Syrie. Toutefois, l’indépendance effective n’a pas eu lieu que le 17 avril 1946, date de la sortie définitive des troupes françaises de la Syrie.

Le président de la nouvelle République indépendante, Choukri al-Kouatli, fut renversé par le coup d’État militaire de Husni al-Zaim en mars 1949. Une autre coupe d’Eta dirigé par Sami al-Henaoui a eu lie en août 1949. Des élections pour une nouvelle assemblée constituante furent organisées. Pour la première fois, les femmes participent aux élections de l’assemblée constituante du 5 novembre 1950. Une nouvelle constitution de 166 articles fut adoptée le 5 septembre 1950 par l’Assemblée constituante. Cette constitution a conservé le même régime parlementaire institué par la constitution de 1930 en diminuant les prérogatives du président de la République.

Le régime politique de l’État syrien institué en 1925 va prendre fin avec la signature du Pacte d’unification du 22 février 1958 entre la Syrie et l’Égypte proclamant la naissance de la République arabe unie, regroupant ainsi les territoires de ces deux Etats.

Par coup d’État de 28 septembre de 1961 mettant fin à la République Arabe Unie, la République Arabe Syrienne fut proclamée sur le territoire syrien. Cette entité politique va être ainsi la nouvelle forme de l’État syrien qui demeure jusqu’à aujourd’hui.

Après une série de coups d’État entre 1961 et 1970, et des constitutions temporaires (de 1964, 1969, 1971) une constitution permanente de la République arabe syrienne fut adoptée par référendum le 12 mars 1973 élaborant un régime mixte. Une nouvelle constitution de la République a été adoptée par le référendum du 26 février 2012, conservant grosso modo le même régime précédent (infra).

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Existe-t-il un juge / une juridiction de droit public en Syrie ?

Dès la création de l’Etat Syrien (Royaume Arabe de Syrie) par l’Acte constitutionnel de 7 mars 1920 du Congrès national syrien, a été fondé le « Majlis Al-Shoura » (le Conseil/Assemblée consultatif) par la décision du Roi Faiçal n° 171 du 7 octobre 1917. Ce Conseil constituait le pouvoir législatif mais il avait également des compétences exécutives et judiciaires. Le Conseil était une véritable juridiction administrative tranchant les questions relatives aux impôts, aux fonctionnaires publics, aux contrats administratifs, à la réparation des dommages causés par les travaux publics, etc. Toutefois, ses décisions n’étaient définitives que par l’approbation du premier ministre. Le Conseil a été aboli à la fin de l’année 1922.

Pendant le mandat français sur la Syrie, un nouveau « Majlis Al-Shoura » fut créé en 1925. Les compétences de ce deuxième conseil, et contrairement au premier, s’étaient limitées aux compétences juridictionnelles. Par les décrets n° 10 et 11 du 2/1/1934, le Conseil avait désormais la compétence complète dans toutes les affaires administratives. Il lui a été également octroyé des compétences consultatives.

Par la Loi n° 26 de 1938, le deuxième « Majlis Al-Shoura » a été supprimé et ses compétences juridictionnelles ont été transférées à la Chambre administrative de « Mahkamet al-tamiiz » (la cour de cassation). Cependant, les compétences consultatives ont été octroyées à une autre institution, à savoir le « Conseil des administrateurs ».

Le « Majlis Al-Shoura » a été rétabli de nouveau en 1941 en élargissant ces compétences juridictionnelles et consultatives. Ce troisième conseil est devenu une véritable cour d’appel des décisions des tribunaux administratifs. En plus, ces décisions consultatives sont devenues obligatoires.

Par la Constitution de 1950, la Syrie passe au régime de la « Cour suprême » remplaçant ainsi le « Majlis Al-Shoura ». La Constitution a consacré le statut de cette cour dans les articles 119 à 122. En vertu de la Loi n° 82 de 1951, les contentieux de réparation ont été confiés au juge judiciaire et la « Cour suprême » a conservé ses compétences en ce qui concerne l’annulation des actes administratifs pour excès de pouvoir. La Cour a été abolie par le décret législatif n° 72 de 1952 et ses compétences ont été transférées de nouveau à la Chambre administrative la Cour de cassation.

La législation organisant de manière définitive et jusqu’à nos jours la juridiction administrative, connue désormais sous le nom de « Conseil d’État », fut créée sous la République Arabe Unie, fondée en 22 janvier 1958 par l’union de l’Égypte et la Syrie. Il s’agit du décret législatif n° 55 du 21/02/1959 portant sur le Conseil d’État.

La justice administrative dans la République Arabe Syrienne jouit d’un statut constitutionnel faisant de cette juridiction, et de manière explicite, l’un des composants du pouvoir judiciaire. La Constitution de 1973 dans l’article 138 a confié la fonction de la juridiction administrative au Conseil d’État. Quant à la Constitution de 2012, la Conseil d’État constitue désormais à côté de la juridiction judiciaire la second composant du pouvoir judiciaire (contrairement à la Constitution de 1973 qui regroupait aussi au sein de ce pouvoir la Cour constitutionnelle suprême). L’article 139 de la Constitution de 2012 garantit explicitement l’indépendance de cette institution. Des compétences consultative et contentieuse du Conseil ont été également reconnues par cette disposition constitutionnelle.

Le Conseil d’État syrien est affilé au Conseil des ministres (art. 1 de la décret législatif n° 55 de 1959). Il est composé de la Cour administrative suprême, la Cour de juridiction administrative, les tribunaux administratifs et la Commission des commissaires d’Etats (ibid, art. 4).

Quant au juge constitutionnel, la Syrie a connu cette institution plus tardivement que le juge administratif. C’est par la Constitution de 1950 qu’une cour suprême ayant compétence d’un véritable juge constitutionnel fut crée. L’institution de la Cour suprême existait déjà dans les Constitutions de 1920 et 1930, toutefois, sa mission se limitait au jugement des  sénateurs, députés, ministres et autres hauts fonctionnaires (C. 1920) et du Président de la République en cas de violation de la constitution ou de haute trahison (C. 1930). La Constitution de 1950 va conserver la compétence initiale de la Cour suprême relative au jugement et condamnation du Président de la République et des ministres. Elle lui a confié, et pour la première foi, la faculté du contrôle de constitutionnalité des lois (art. 122). La Cour était composée de 7 membres élus par le Parlement d’une liste de 14 candidats choisis par le Président de la République (art. 116). Il est de l’importance de signaler que cette Cour suprême jouait également le rôle du juge administratif (elle a remplacé le 3e le « Majlis Al-Shoura » – infra). À côté de sa mission de contrôle de constitutionnalité des lois, la Cour suprême était compétente pour annuler pour excès de pouvoir tout acte administratif ou décret contraire à la constitution, aux lois ou au règlement (art. 122).

Dans la tradition des Constitutions de 1950 et 1973, la Constitution de 2012 a consacré une partie entière (le 4e) à la Cour constitutionnelle suprême. Il est notable de savoir que contrairement à ces précédentes constitutions qui intégraient cette institution dans le pouvoir judiciaire, la Constitution de 2012 lui a consacré une partie indépendante, la classant ainsi en dehors de ce pouvoir.

Composés de 7 juges nommés tous pour 4 ans par le Président de la République (arts. 141 et 143), la Cour constitutionnelle suprême a pour mission principale du contrôle a priori de constitutionnalité des lois, mais aussi du règlement (art. 146). Elle a compétence aussi pour un contrôle de constitutionnalité des lois a posteriori lors des procès en cours devant les juridictions nationales (art. 147). Quant aux autres compétences de la Cour, elle peut être consultée par le Président de la République sur la constitutionnalité des projets des lois et décrets législatifs, elle contrôle et organise les élections présidentielles et législatives et enfin elle peut juger le Président de la République en cas de haute trahison (art. 146).

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Quelle est la forme constitutionnelle du régime politique en Syrie ?

Une nouvelle constitution a été adoptée par le référendum du 26 février 2012 (publié au JO le 27 février par le Décret n° 94 de 2012). La Constitution de 2012 se distingue de celle de 1973 par l’absence de toute référence à quiconque force ou parti politique. Ainsi, contrairement à la Constitution de 1973 conférant au Parti Baath (ou Parti Socialiste de la Résurrection Arabe) un rôle primordial dans la vie politique (préambule, art. 8 et 84 de la Constitution de 1973), la Constitution de 2012 constitutionnalise expressément le multipartisme et l’ouverture des institutions de la République (notamment le poste du président réservé jadis au Parti Baath – ou plutôt dont la candidature était présentée par celui-ci (art. 84)) à toutes les forces et tendances politiques (art. 8 de la Constitution de 2012). Toutefois, ce changement majeur n’a pas semblé remettre intégralement en question la nature du régime.

Dans le par. 1 de son 2e art., la Constitution de 2012 a prévu que « le régime de gouvernance dans l’Etat est républicain », sans toutefois donner une qualification exacte de la nature de ce régime. En effet, le régime établi par la Constitution de 2012, et comme il est décrit dans le 3e Partie de la Constitution relative aux pouvoirs semble avoir une nature hybride regroupant à la fois des caractéristiques du régime présidentiel et parlementaire.

L’aspect présidentiel du régime est affirmé par l’importante légitimité présidentielle, mais notamment par les prérogatives très étendues du Président de la République. Celui-ci est élu au suffrage universel direct pour un mandat renouvelable pour un seul autre mandat consécutif (arts. 86, 88). Le Président de la République est le chef du pouvoir exécutif et l’exerce avec le Conseil des ministres (art. 83). Ainsi, il nomme et met fin aux fonctions des membres du gouvernement – le premier ministre (appelé le Président du Conseil des ministres) et les ministres (art. 97). Il détermine en Conseil des ministres la « politique générale de l’État » et « veuille à son exécution » (art. 98). L’exécutif semble en effet être plutôt monosépale en raison de l’absence des pouvoirs propres du chef du gouvernement. Comme dans les régimes présidentiels, le Président de la République Arabe Syrienne détient d’une fonction législative très étendue. Ces fonctions vont même au-delà des celles classiques connues sous les régimes présidentiels. Ainsi, en plus de la promulgation des lois (art. 100), de l’initiative législative – réservé au président et non au premier ministre – et le droit du veto (art. 112), le Président de la République détient d’un pouvoir législatif exceptionnel, faisant de lui un concurrent même du Parlement, voir un second composant du pouvoir législatif. En effet, il a le droit de légiférer en cas de dissolution du Parlement, en dehors des sessions du celui-ci et voire pendant celles-ci en cas « d’extrême urgence » (art. 113). Le Parlement ne peut déroger à ces « décrets législatifs » (ou « décrets lois ») que par une majorité qualifiée, à savoir les deux tiers des membres présents à condition qu’elle ne soit pas inférieure à la majorité absolue des membres composant l’Assemblée parlementaire. L’annulation ou la modification des décrets législatifs en application de cette disposition ne peut en aucun cas avoir un effet rétroactif.

Les caractéristiques parlementaires du régime se manifestent par l’existence des deux techniques de la séparation souple des pouvoirs connues dans les régimes parlementaires, à savoir le droit de dissolution du parlement et le principe de la responsabilité politique du gouvernement. Le Président de la République peut ainsi dissoudre l’unique chambre du Parlement – appelé le Conseil du peuple (art. 111). En cas de dissolution du Parlement, ce qui entraîne la disparition temporaire du pouvoir législatif en raison de l’absence d’une seconde chambre, la fonction législative est exercée par le Président de la République dans les conditions prévues à l’art. 113 (infra). Le gouvernement est politiquement responsable devant le Parlement – il est également responsable devant le Président de la République – (arts. 75, 77 et 121). La mise en œuvre de la responsabilité politique du gouvernement par le vote de la majorité absolue des membres du Parlement oblige ce premier de présenter sa démission au Président de la République (art. 77).

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Depuis quand existe-t-il un enseignement publiciste en Syrie ?

L’enseignement du droit a commencé avant même la naissance de l’État syrien moderne. Une école de droit a été fondée à Beyrouth en octobre 1913 pendant l’occupation ottomane. Pendant la 1ère Guerre mondiale et jusqu’à la fin de 1818, l’École a été transférée à Damas et ensuite rétablie de nouveau à Beyrouth. La volonté de la refondation d’une école syrienne de droit s’est manifestée dès la naissance de l’État syrien le 7 mars 1920.

Au départ, l’enseignement du droit s’est limité au droit privé. Ce n’est qu’à partir de 1930 qu’une matière de droit public fut créée, en même temps qu’une autre matière relative aux libertés fondamentales. Une section du droit public fut également instituée.

En application de la Loi n° 148 de 1959, l’École de droit, devenue la Faculté de droit de l’Université de Damas à partir de 1946, a ouvert un diplôme (DEA – bac+5) en droit public, un autre en sciences administratives et financières et le diplôme de doctorat en droit (1ère thèse soutenue en 1968). Les DEA ont été remplacés par des masters (bac+6) par la Loi n° 6 du 4/01/2006 portant sur l’organisation des universités.

Par la décision du Ministre de l’enseignement supérieur n° 5 du 10/2/2008 portant sur le programme des études supérieures en droit, les masters en droit public sont désormais celui du droit public général, celui des sciences administratives et financières et enfin celui du droit international (public et privé).

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Quelles sont les sources du Droit public syrien ?

Le principe de l’Etat de droit est garanti par la Constitution : « La règle de droit est le fondement de la gouvernance (souveraineté) dans l’Etat » (art. 50 de la Constitution de 2012). Comme les individus, l’Etat, représenté par ses pouvoirs et institutions politiques et administratifs, ainsi que toutes personnes publiques, est soumis à la règle de droit.

Etant le droit de l’Etat, le droit public syrien trouve essentiellement ses sources dans la législation interne de l’Etat. Elle se compose des trois catégories de règles normatives et dans un ordre hiérarchique. Des mécanismes juridictionnels ont été prévus pour sanctionner toute atteinte à cette hiérarchie.

– La première source du droit public est la législation suprême, à savoir la constitution qui organise le régime politique, la souveraineté dans l’Etat, le fonctionnement des pouvoirs, les rapports entre ceux-ci et les libertés et droits fondamentaux. Œuvre du pouvoir constituant, la constitution prime sur les actes des autres pouvoirs constitués par celle-ci (législatif, exécutif et judiciaires).

– La deuxième source est la législation dans son sens stricte, à savoir les actes normatifs édictés par le pouvoir législatif (partagé entre le Parlement et le Président de la République – supra). Le juge constitutionnel, représenté par la Cour constitutionnelle suprême exerce un contrôle de constitutionnalité des lois (supra).

– Enfin, la troisième source est le règlement comprenant tout acte administratif édicté par le pouvoir exécutif et les personnes publiques. Incarné par le Conseil d’Etat (supra), le juge administratif, juge de la légalité, contrôle la conformité du règlement à la loi en tant que règle supérieure. Le principe du contrôle juridictionnel des actes administratifs est même une règle constitutionnelle. L’art. 51 de la Constitution de 2012 interdit aux lois, sous peine d’inconstitutionnalité, de prévoir l’immunité des décisions administratives du contrôle du juge. En absence du texte, et en tant que juge du service public, le juge administratif s’inspire du principe de l’intérêt général, la base même de la conception du service public. L’intérêt général se trouve ainsi au cœur de droit public et la source des grandes constructions jurisprudentielles notamment en droit administratif.

À côté de ces trois sources internes, il existe les sources que l’on appelle externes, se manifestant par les sources du droit international public, notamment les traités et les actes unilatéraux. Ces actes normatifs internationaux constituent des sources pour le juge du droit public lors de l’exercice du contrôle de conventionalité des lois.

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Qu’est-ce que le Droit public ? (en Syrie)

Le droit public syrien peut se définir par l’ensemble des règles qui régissent l’organisation et le fonctionnement de l’Etat en tant qu’entité souveraine et toutes les personnes publiques dérivées de cette entité. Cela comprend, outre le pouvoir central, détenteur de la souveraineté nationale, les collectivités territoriales et les institutions/établissements publics ayant certaine autonomie vis-à-vis de l’appareil central. Le droit public définit ainsi les rapports, d’un côté entre les personnes publiques, de l’autre côté, entre ces dernières et les personnes privés, tant au plan interne qu’au plan externe ou international.

Les branches du droit public syrien peuvent se diviser en deux grandes catégories : d’un côté, le droit public externe ou autrement dit le droit international public qui organise le statut de l’État et ses rapports avec les autres personnes du droit international public (notamment les Etats et les organisations internationales), de l’autre côté, le droit public interne qui gère l’organisation politique et organique de l’État, le statut des personnes publiques et leurs rapports, mais aussi les rapports avec les personnes privées. Le droit public interne comprend le droit constitutionnel, le droit administratif, le droit fiscal et les finances publiques.