Constitutionnalisations & collectivités territoriales en méditerranée

Maxime Meyer
Doctorant en droit public, Université du Maine (ed 88)
membre temporaire du laboratoire Themis-Um (ea 4333)
secrétaire du Laboratoire Méditerranéen de Droit Public, Clud

 

Les très récents événements politiques et constitutionnels liés aux volontés indépendantistes en Ecosse et en Espagne marquent la permanence de la question des liens entre Constitution(s) et territoire(s). Le référendum écossais du 18 septembre 2014 – même s’il s’est soldé par la victoire du « non » – a participé à relancer les velléités d’indépendance de la Communauté espagnole catalane qui avait prévu une consultation référendaire sur la question du maintien de la Catalogne au sein de l’Etat espagnol[1]. Saisi[2] de cette question le 29 septembre dernier par le Premier ministre Mariano Rajoy, le Tribunal constitutionnel a mis fin à cette procédure par un arrêt n° 31/2015 rendu le 25 février 2015[3]. En substance, le Tribunal constitutionnel rappelle que l’organisation des procédures de référendum demeure une compétence exclusive de l’Etat afin d’annuler d’une part, une loi régionale du 26 septembre 2014 relative à l’organisation des consultations populaires et d’autre part, le décret de convocation. Cette récente activité jurisprudentielle souligne d’emblée les liens et tensions s’exerçant entre l’Etat central et ses territoires, objets constitutionnels par essence.

En soi, le phénomène d’inclusion de normes relatives aux collectivités territoriales dans les Constitutions méditerranéennes est aisé à constater. Si l’on excepte le cas de Gibraltar, qui est un territoire sous souveraineté britannique ne disposant pas d’une Constitution au sens strict[4], et celui de la Libye dont la Déclaration constitutionnelle provisoire de 2011 ne renseigne pas sur la forme de l’Etat, une grande majorité des Constitutions traitent de la forme de l’Etat et de son organisation interne en optant massivement pour la décentralisation[5], parfois pour la régionalisation[6] et, singulièrement, pour le fédéralisme[7]. A Chypre[8], en Israël[9] et au Liban[10], la décentralisation procède de la loi et non de la Constitution.

Cette question des liens entre la Constitution et la décentralisation[11] a fait naitre une littérature nourrie. Notamment, la doctrine a pu affirmer qu’« il est une idée tenace : celle qui consiste à penser qu’une inscription de la décentralisation dans le corps-même de la Constitution permet d’en garantir l’existence » et ajouter que les « politistes, sociologues ou même historiens sont beaucoup plus à leur aise que les juristes pour étudier la décentralisation »[12] ; aussi, le droit administratif serait plus apte que le droit constitutionnel à rendre compte de la décentralisation[13]. L’objection tient ici à la conception, majoritairement normative et formelle, que le juriste se fait du droit constitutionnel et donc nécessairement de la Constitution. On souhaiterait, pour étudier les constitutionnalisations des collectivités territoriales en Méditerranée, opter pour un prisme différent. Pour ce faire, il est important de revenir sur ce que peut recouvrir le terme « constitutionnalisation »[14].

Le terme constitutionnalisation peut recouvrir différents sens selon la conception du droit constitutionnel à laquelle on adhère[15]. On peut en distinguer trois. Selon une conception formelle, la constitutionnalisation procède de l’inclusion dans la Constitution formelle de normes ayant pour objet de proclamer l’existence de collectivités territoriales et éventuellement d’en détailler certaines compétences ou de renvoyer à la loi organique ou ordinaire le soin d’y procéder. Elle nécessite alors l’intervention d’un pouvoir constituant – en raison du caractère rigide de toutes les Constitutions méditerranéennes[16] – et engendre une suprématie juridique qui s’impose aux pouvoirs constitués et ce, du fait de l’existence d’un contrôle de constitutionnalité. Selon une deuxième conception, dite matérielle, le terme constitutionnalisation semble plus difficile à saisir car il traduit l’idée d’un mouvement à la suite duquel un phénomène ou des normes qui ne sont pas constitutionnels le deviennent. Si la matière constitutionnelle se définie par son objet, il ne peut qu’y avoir des objets constitutionnels ou non constitutionnels. En conséquence, en aucun cas on ne pourrait constitutionnaliser un objet qui ne le serait pas et inversement. La vision formelle semblerait donc plus apte à traduire l’idée de constitutionnalisation. Cependant, une troisième vision, dite institutionnelle, déplace le curseur en le plaçant d’un point de vue plus politique et peut-être aussi plus concret[17]. Suivant la doctrine de Carl Schmitt[18], puissamment renouvelée en France par les travaux du Pr. Beaud[19], et qui représente parfaitement la conception institutionnelle, la Constitution, dans son « sens absolu », traduit notamment l’existence et la structure concrète d’une entité politique, ici d’un Etat[20]. Cette Constitution ne peut naître que d’une décision, de nature politique, prise par l’autorité politique souveraine. En ce sens on peut définir l’expression « constitutionnalisation des collectivités territoriales » par la décision prise par l’autorité politique souveraine de transformer l’organisation de l’Etat, en le faisant passer d’un Etat unitaire traditionnel à la forme décentralisée ou régionalisée. Le prisme institutionnel a pour intérêt de mieux cerner les déterminants politiques et historiques, qui ont conduit à l’adoption des formes étatiques décentralisées et régionalisées et permet d’en étudier la traduction textuelle, non pas comme référent principal et ultime, mais comme conséquence logique dans un espace de droit constitutionnel formalisé. Il permet, encore, de faire de manière plus cohérente le lien qui peut exister entre l’Etat, sa forme gouvernement et son régime politique d’une part, et son organisation interne d’autre part. Ainsi, est contournée la critique adressée à la conception formelle suivant laquelle la Constitution ne peut que prescrire un idéal, en ce que, normative, la Constitution décrit ce qui doit être, alors même que la réalité peut n’y correspondre aucunement.

On définira, en outre et classiquement, les collectivités territoriales comme des personnes morales de droit public, dotées d’organes issus du suffrage, auxquelles l’Etat a transféré des compétences dans le cadre de la décentralisation et de la régionalisation, ce mouvement étant rendu possible en ce que l’extrême majorité des Etats méditerranéens sont de type unitaire. Il convient de distinguer d’emblée deux catégories d’entités : les collectivités territoriales nées de la décentralisation proprement dite et qui ne disposent que de compétences administratives, et les régions ou collectivités autonomes, détentrices d’un pouvoir législatif, nées dans le cadre de ce qu’on appelle le régionalisme politique[21] ou institutionnel[22].

Une analyse englobant l’ensemble des Etats du bassin dépasserait largement le cadre de cette étude, aussi mettrons-nous surtout l’emphase sur quelques Etats représentatifs : l’Espagne, la France et l’Italie pour l’Europe, le Maroc pour le Maghreb[23]. A travers le prisme institutionnel on pourra examiner de quelle manière les Etats ont transformé leur structure territoriale et surtout pourquoi. Cela dit, on doit donner aux textes leur importance en ce qu’ils nous montrent ce que les Etats nous donnent à voir et font, à ce titre, partie intégrante de la Constitution « vivante »[24]. A l’égard des modes d’organisation interne des Etats méditerranéens, une certaine convergence se fait jour (I) ; convergence dont il convient d’identifier les causes (II).

I. La convergence remarquable des organisations territoriales internes

La convergence s’identifie à deux niveaux. Il s’agit d’une part du rejet commun aux Etats méditerranéen des structures étatiques unitaires pures et fédérales (A) et de l’acceptation de la décentralisation d’autre part (B) et ce, au terme d’une mutation historico-constitutionnelle assez comparable (C).

A. Le rejet commun des structures unitaires pures et fédérales

« L’Etat unitaire traditionnel qui admet, tout au plus, des éléments de déconcentration »[25], ne trouve aucune existence dans sa forme pure et exclusive dans l’espace méditerranéen. Cela dit, la centralisation, donnée consubstantielle à l’Etat unitaire, se cumule toujours avec la décentralisation et est parfois même proclamée dans la Constitution formelle[26]. Ce constat est vrai si l’on s’en tient au droit positif ; beaucoup moins si l’on prend en compte l’histoire constitutionnelle. Quant à la forme fédérale, elle est une singularité en Méditerranée et n’est représentée que par la Bosnie-Herzégovine. L’organisation territoriale de cet Etat acquiert sa forme actuelle depuis le milieu des années 1990. La guerre dite de Bosnie-Herzégovine (1992-1995) s’est achevée officiellement^[27] sur un accord de paix conclu à Dayton et signé à Paris le 14 décembre 1995. La Constitution, prévue à l’annexe III dudit accord, dispose en son article 1^er § 3 que « la Bosnie-Herzégovine est formée de deux entités : la Fédération de Bosnie-Herzégovine et la République serbe », sans pour autant qualifier explicitement l’Etat de « fédéral ». La clef de répartition des compétences entre l’Etat fédéral et les entités fédérées prend exemple sur le modèle américain. En effet, la Constitution fixe une série de domaines ressortissant à la compétence de l’Etat fédéral ; en dehors de ces domaines, la compétence de droit commun appartient aux entités fédérées^[28]. Cette exception découle de conditions géopolitiques très précises tenant à un conflit armé.

Le consensus se fait surtout en Méditerranée sur le modèle décentralisé qu’il soit ou non approfondi par la régionalisation.

B. La relative diversité des expériences décentralisatrices

Parler de diversité n’est pas une surprise si l’on compare l’organisation territoriale de nos Etats référents. Elle s’exprime à travers l’opposition entre régionalisation, par essence politique, et la décentralisation proprement dite, par essence administrative. Ainsi en Italie et en Espagne la Constitution garantie la régionalisation. L’Italie est l’exemple historique, le premier Etat à disposer d’une organisation régionalisée avec la Constitution de 1948 : « La République, une et indivisible, reconnaît et favorise les autonomies locales ; elle réalise dans les services qui dépendent de l’Etat la plus large décentralisation administrative… »^[29]. Les régions sont en réalité dotées d’organes exerçant des « pouvoirs législatifs » et exécutifs – la junte – avec un Président politiquement responsable^[30] ainsi que d’une compétence résiduelle, de droit commun des régions avec l’article 117, alinéa 4^[31] qui définit les compétences exclusives de l’Etat et les compétences concurremment exercées. En Espagne, la Constitution du 6 décembre 1978 prévoit qu’elle « reconnaît et garantit le droit à l’autonomie des nationalités et des régions qui la composent et la solidarité entre elles »^[32] tout en écartant explicitement l’organisation fédérale^[33]. Chaque communauté autonome est dotée d’un statut lui servant de norme fondamentale et dont l’adoption et la révision fait intervenir le Parlement national^[34] par le vote d’une loi organique d’approbation. L’article 148 de la Constitution espagnole garantit aux communautés un socle étendu de compétences et notamment celle de se doter de ses propres institutions. Le Tribunal constitutionnel espagnol a d’ailleurs joué un rôle crucial dans la protection de l’autonomie régionale. Par trois décisions, le Tribunal constitutionnel a pu souligner que le droit à l’autonomie pour les communautés autonomes est devenu irrévocable, faisant partie intégrante de l’ordre juridique espagnol et surtout que le statut des communautés est hors d’atteinte du pouvoir législatif, les statuts ne pouvant être révisés que selon la procédure qu’ils prescrivent[35]. A l’opposé, la France et le Maroc ont opté pour la décentralisation proprement dite. C’est que les compétences exercées par les collectivités territoriales ne sont qu’administratives et non législatives.

Mais la diversité tend à s’estomper à deux points de vue. D’abord, le Maroc fait expressément mention, dans son texte fondamental, de la régionalisation. La Constitution du 1^er juillet 2011 dispose ainsi en son article 1^er, alinéa 4 que « l’organisation territoriale du Royaume est décentralisée, fondée sur une régionalisation avancée »^[36]. Cette constitutionnalisation, souhaitée par Sa Majesté Mohammed VI, s’appuyant sur un Rapport sur la régionalisation avancée à Lui soumis, se veut un ample dépassement de la décentralisation administrative. Pour autant, à la différence de l’Italie et de l’Espagne, les compétences des régions ne sont aucunement prévues par la Constitution et leur répartition est confiée au législateur organique. De la sorte, s’il est permis de douter sur le point de savoir si le Maroc tend à devenir vraiment un Etat régional, la teneur du vocabulaire employé montre clairement la volonté étatique en ce sens. L’étude du système français vient encore relativiser l’opposition traditionnelle. On devrait plutôt évoquer à son propos une organisation hybride, décentralisée ou régionalisée selon les collectivités que l’on contemple. D’une part la décentralisation administrative est ouvertement affichée dans la Constitution aux articles 1^er et 72 notamment, mais coexiste d’autre part avec des régimes particuliers et complexes en ce qui concerne par exemple, l’appréhension constitutionnelle de certains particularismes locaux à l’image d’un droit particulier s’appliquant en Alsace-Moselle^[37] qui fait obstacle à l’uniforme application de la loi sur le territoire. Mais l’exemple le plus éclairant est celui de la Nouvelle-Calédonie^[38]. En effet, la Nouvelle-Calédonie est dotée d’une institution législative propre, l’Assemblée, compétente pour prendre des actes nommés « lois du pays » intervenant dans le domaine matériel de la loi déterminé par l’article 34 de la Constitution française. En outre, les recours pouvant être formés contre lesdites lois du pays ressortissent à la compétence du Conseil constitutionnel français. Or, c’est le propre de la régionalisation que de connaitre plusieurs centres d’impulsion politique au sens d’une multiplicité des pouvoirs législatifs. Les Prs. Gohin et Sorbara estiment pour autant que le caractère « monoconstitutionnel et monolégislatif » de la France qui « est bien, encore et toujours, un Etat unitaire » [39] n’est pourtant pas en cause. Certainement faudrait-il nuancer et estimer que le caractère unitaire de l’Etat découle seulement de l’unicité de l’ordre constitutionnel.

Ensuite, et c’est précisément sur ce point que l’unité se découvre : chacun de ces Etats conservant une structure unitaire d’où découle l’existence d’un ordre constitutionnel unique auquel sont soumises les entités décentralisées ou régionalisées. A cet égard, le Tribunal constitutionnel espagnol, conformément à la prohibition constitutionnelle du fédéralisme, veille à ce que l’autonomie ne porte pas atteinte à l’unité de l’Etat. Ainsi, le Tribunal constitutionnel, avec une décision du 28 juin 2010, a-t-il censuré certaines dispositions du statut catalan approuvé par référendum le 18 juin 2006 au motif que la mention et la reconnaissance par celui-ci d’une « nation catalane » était inconstitutionnelle[40]. Cette décision n’est pas sans rappeler celle du Conseil constitutionnel du 9 mai 1991 censurant une disposition législative faisant référence au « peuple corse, composante du peuple français »[41]. Les juridictions constitutionnelles ont, à l’identique, ce rôle pivot de défense de l’autonomie territoriale tout en maintenant fermement l’unité constitutionnelle et politique des Etats. Ainsi doit-on relativiser l’apparente diversité des systèmes régionaux et décentralisés en rappelant que décentralisation proprement dite et régionalisation participent d’un même mouvement d’autonomisation d’entités internes dotées de la personnalité morale de droit public qui demeurent, en dernier ressort, soumises à l’Etat central. On se tient davantage face à une manière de « nuancier » au sein duquel les catégories apparaissent plus artificielles que réelles. Les frontières séparant la décentralisation de la régionalisation et du fédéralisme sont poreuses et les distinctions deviennent parfois malaisées[42]. La convergence se révèle encore si l’on se réfère à l’histoire constitutionnelle propre à chaque Etat.

C. Un mouvement historico-constitutionnel similaire

A propos de nos Etats référents[43], il faut noter un même mouvement historique et constitutionnel tendant à transformer l’Etat unitaire (fortement) centralisé en Etat plus ou moins décentralisé. Ainsi en France, la forte centralisation issue du modèle napoléonien, a connu des atténuations sous les Monarchies restaurée et de Juillet avant de connaitre un certain essor sous la Troisième République et une pleine reconnaissance de la décentralisation, par la loi en 1982 et la Constitution en 2003[44]. Il s’agit d’abord d’une réaction à un modèle politique centralisé car autoritaire puis d’un approfondissement en mobilisant le pouvoir constituant. Ainsi en va-t-il également de l’Espagne et de l’Italie. La première a connu un puissant mouvement de reconnaissance de l’autonomie locale suite à la centralisation nécessaire du régime autoritaire de Francisco Franco. L’Italie a suivi le même mouvement en réaction au totalitarisme fasciste qui, de même, implique nécessairement la centralisation dans le cadre d’un Etat total. Au Maroc, l’existence de collectivités locales est reconnue dès la Constitution de 1962[45], après une longue période de protectorat français et aussi d’une conception centralisée de l’Etat, autour de la puissance royale, sous-tendue par une conception « califale »[46] de l’ordre juridique marocain, faisant du sultan le centre décisionnaire suprême. Ainsi, la décentralisation ou régionalisation apparait également comme une forme de séparation des pouvoirs – dite alors spatiale ou encore verticale[47] – à l’image du fédéralisme allemand institué essentiellement afin de garantir les libertés après la chute du régime national-socialiste[48]. Cette cause de la décentralisation est en effet très perceptible en Italie et en Espagne.

En se référant à l’histoire constitutionnelle, on fait nécessairement recours à des éléments politiques et à l’histoire des idées. Ces éléments politiques sont ceux qui expliquent le plus justement le mouvement de constitutionnalisation des collectivités territoriales.

II. Les caractères politiques de la décision décentralisatrice

C’est ici que les faiblesses de l’analyse strictement normative de la Constitution et donc de la constitutionnalisation sont les plus visibles. En ce centrant sur les normes et leurs relations, on aboutit à récuser l’utilité, ou à tout le moins à être déçu, d’une réflexion sur la constitutionnalisation des collectivités territoriales. En effet, l’option choisie par les Etats considérés en faveur du modèle décentralisé découle de facteurs éminemment politiques que sont l’approfondissement de la démocratie (A), les revendications politiques et culturelles propres aux Nations (B) et aussi plus récemment à l’incidence des multiples organisations internationales, régionales ou mondiales (C).

A. Une volonté d’approfondir visiblement la démocratie

Démocratie et décentralisation vont généralement de pair. Dans l’histoire des idées politiques, l’allemand Althusius théorisait au tout début du XVII^e siècle l’idée d’un Etat démocratique et décentralisé, au sein duquel les diverses strates composant l’Etat détenaient et retenaient le pouvoir de décision en vertu du principe de subsidiarité, aujourd’hui cœur de la conception décentralisatrice[49]. Plus récemment, la doctrine constitutionnaliste estime également que démocratie et décentralisation sont liées[50] – sous l’appellation « démocratie de proximité » – : les citoyens se voient appliquer, au niveau le plus proche d’eux, des normes qui sont légitimées par leur pouvoir de suffrage. En effet, la démocratie – devenue aujourd’hui démocratie libérale[51] – s’analyse, négativement, comme un rejet du totalitarisme[52] – et de l’autoritarisme[53] – et donc de l’un de ses avatars : la centralisation absolue du pouvoir[54]. L’opposition est soulignée de longue date. Pour reprendre l’exemple d’Althusius et de sa pensée, il n’est pas anodin que le Pr. Prélot le présentait simultanément avec Jean Bodin précisant qu’il s’agissait de deux pensées antithétiques, l’une menant à un Etat « fédéral », nécessairement décentralisé, l’autre « dans les voies de l’unitarisme et de l’absolutisme »[55].

En Méditerranée, l’essor de la décentralisation correspond à un mouvement de massification des standards de la démocratie libérale que sont notamment l’égalité des citoyens, le pouvoir de suffrage libre et (quasi) universel, la reconnaissance et la garantie juridictionnelle de droits et libertés fondamentaux, le pluralisme idéologique et la soumission de l’Etat au droit. Ces éléments plus ou moins réalisés en profondeur au sein de chaque Etat, constituent à tout le moins un socle commun lisible dans les Constitutions méditerranéennes et de plus en plus visible dans les pratiques[56]. Sur le plan formel, tous les Etats, excepté, Chypre et Monaco, sont dotés d’une Constitution faisant référence à la démocratie[57]. Ces proclamations deviennent nulles si elles ne sont pas corroborées par la pratique politique, le jeu des institutions et l’exercice effectif de leurs droits et libertés par les individus. Cela dit, l’inclusion massive de références à la démocratie et/ou à l’Etat de droit montre une volonté positive de réforme après des périodes troublées, ou pour les anticiper comme par exemple au Maroc^[58] avec, très concrètement la crainte de l’extension du phénomène dit des « Printemps arabes ». La plupart des Constitutions reprennent les critères démocratiques sus-énoncés, avec certaines variations. La proclamation de la démocratie n’étant que formelle ; la prise en compte de ces critères apparait indispensable. Nous mentionnerons la titulature de la souveraineté et le pouvoir de suffrage, la protection des droits et libertés ainsi que le pluralisme idéologique.

Parmi les Constitutions désignant le titulaire de la souveraineté – à l’exclusion donc de la Bosnie-Herzégovine, de Gibraltar, de Chypre, d’Israël, de Malte, de Monaco et de la Tunisie – toutes le reconnaissent dans le peuple ou, au Maroc seulement, dans la Nation. Nous retrouvons ici un premier critère démocratique qui s’accompagne de variations s’agissant du mode d’exercice du pouvoir populaire et du suffrage. Le cas marocain est des plus intéressants en ce qu’il est le plus proche de la pratique générale en Méditerranée. En effet, reconnaitre le souverain dans le peuple revient à proclamer la souveraineté populaire qui induit la pratique du mandat impératif et le gouvernement effectif par le peuple par la démocratie directe^[59]. A l’inverse, la souveraineté nationale induit l’existence d’un mandat représentatif qui entraine un rejet de la démocratie directe^[60]. Or, la démocratie directe, pure, n’est jamais représentée. Le pouvoir populaire s’exerce le plus souvent sur le modèle de la démocratie semi-directe. La démocratie purement représentative devrait correspondre aux seuls cas de la Bosnie-Herzégovine, de Chypre, du Liban, de Malte, de Monaco, dont les Constitutions ne prévoient aucune procédure de référendum, d’initiative ou de véto populaire. Pour autant, il a pu être noté la tenue de référendums à Chypre^[61] et à Malte^[62]. Il s’agit là de deux extrêmes, jamais représentés, qui constituent des idéaux types au sein d’une classification. Ensuite, le suffrage, dans une démocratie, doit être libre et universel^[63]. Toutes les Constitutions reconnaissent le suffrage universel ; avec une attention particulière portée aux femmes dans certains pays arabes. Ainsi et par exemple, l’art. 23 de la Constitution syrienne dispose que « l’Etat garantit aux femmes toutes les possibilités de participer pleinement et effectivement à la vie politique… ».

Par ailleurs, la prise en compte des droits et libertés au niveau constitutionnel est encore une donnée générale du droit public en Méditerranée. Il n’est pas une Constitution en Méditerranée qui n’y fasse pas référence. Deux Etats méritent cependant des observations : la France et Israël. D’abord la France, dont la Constitution formelle telle que promulguée en 1958 ne contient pas de catalogue de droits et libertés. Leur consécration constitutionnelle procède d’un double mouvement. Le premier consiste en un jeu de renvois. Les textes que sont la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le Préambule de la Constitution de 1946 et la Charte de l’environnement de 2004 et qui constituent un corpus de droits fondamentaux sont mentionnés dans le Préambule de la Constitution de 1958. Le second mouvement a été leur constitutionnalisation par la jurisprudence du Conseil constitutionnel pour constituer ce que la doctrine a nommé le « bloc de constitutionnalité »^[64]. S’agissant de l’Etat d’Israël, dont la Constitution est composée de onze lois dites fondamentales, les droits et libertés ne sont que partiellement garantis par l’écrit. C’est alors le juge constitutionnel qui a suppléé la carence textuelle en élaborant « une déclaration des droits jurisprudentielle »^[65].

Enfin, le pluralisme fait également partie des référents communs en Méditerranée. Celui-ci doit d’abord être idéologique en ce qu’il permet « que tout ait la liberté d’être dit »^[66]. Cette nécessité condamne la pratique du parti unique. Nombre d’Etat méditerranéens ont connu un tel système : l’Albanie (1946-1991), l’Algérie (1962-1989), la Croatie (1941-1945), l’Egypte (1953-1977), l’Espagne (1926-1930 puis 1937-1977), l’Italie (1926-1943), la Libye (1971-1977), la Syrie (1952-1954 puis 1963-2011), la Tunisie (1963-1981) et la Turquie (1923-1946). Le passage total au multipartisme en Méditerranée est une preuve importante de l’essor démocratique dans cet espace.

A cette volonté d’approfondir la démocratie, en la rapprochant des citoyens, se joint parfois les revendications d’une fraction de la population.

B. Les revendications autonomistes internes

Ces facteurs correspondent aux revendications autonomistes d’une partie des populations à raison des multiples cultures et langues qui coexistent. D’ailleurs, ces déterminants conduisent davantage à dépasser la simple décentralisation administrative afin de tendre vers une régionalisation, à l’institution d’un pouvoir législatif. Ce phénomène touche aussi bien l’Espagne, que la France et l’Italie. En Espagne, on peut citer les exemples de la Catalogne ou du Pays Basque qui connaissent des mouvements indépendantistes forts, récemment relancés depuis le référendum qui s’est tenu en Ecosse le 18 septembre 2014. La régionalisation est l’occasion, sans sécession, de contenter ces aspirations à l’indépendance. En France, c’est encore le cas de la Nouvelle-Calédonie qui le révèle avec la conclusion des Accords de Nouméa afin de calmer des prétentions indépendantistes et éviter autant que possible un référendum.

En revanche, le Maroc semble ouvertement rejeter ce facteur de la décentralisation au profit d’une visée démocratique comme l’affirme le Comité consultatif de la régionalisation dans son Rapport sur la régionalisation avancée : « Le projet découle d’une Volonté Royale délibérée et d’un engagement libre et souverain de l’Etat unitaire marocain. Il ne résulte pas d’un quelconque accommodement avec des particularismes ethniques, culturels ou confessionnels plus ou moins exacerbés. Il s’inscrit dans la continuité d’un processus graduel de décentralisation et de démocratie locale, désormais plus que cinquantenaire, tout en constituant un nouveau chantier fondateur »[67]. Pour autant, l’argument démocratique mobilisé par le Comité consultatif de la régionalisation ne saurait occulter les données proprement politiques et internes. En effet, on retrouve, en filigrane, la problématique du Sahara occidental. La région, depuis le départ définitif de la puissance coloniale espagnole en 1976, est l’objet de revendications multiples. Bien que qualifié de « territoire non autonome » par l’Organisation des Nations-Unies, c’est le Maroc qui exerce une souveraineté sur la majeure partie du Sahara occidental, administrativement découpé en trois provinces. Les tensions entre le Maroc et la République arabe sahraouie démocratique[68] et surtout les volontés autonomistes des populations marocaines du Sahara se trouvent, a minima, apaisées par le processus de décentralisation, rendu d’autant plus nécessaire que la région est une source économique importante pour le Royaume du Maroc[69] qui se devait donc d’y maintenir son autorité.

L’approfondissement démocratique et les revendications dont il vient d’être question sont nourris et renforcés par des éléments qui ressortent de la globalisation, appuyant davantage encore des aspects organisationnels internes qui peuvent être le fruit d’un « legs » issu de la colonisation. Ainsi fut le cas de l’Algérie qui, après le départ de la puissance coloniale française, a conservé l’institution des départements et communes.

C. L’influence contraignante des institutions internationales

M. Lapointe a bien montré comment le mouvement de globalisation du droit pousse les Etats à adopter la décentralisation ou la régionalisation comme mode d’organisation interne. Il y distingue deux influences : l’une tenant aux organisations régionales européennes (Conseil de l’Europe et Union européenne), la seconde découlant des « institutions de la gouvernance mondiale»[70] (FMI et Banque mondiale).

Pour M. Lapointe, l’Union européenne participe de ce mouvement par la création d’une institution dédiée, le Comité des régions, et par la favorisation de l’émergence de régions comme espace idéal de relai des politiques de création du marché intérieur[71]. Ces considérations intéressent naturellement l’espace méditerranéen pour ce qui est des Etats-membres mais aussi les Etats souhaitant adhérer à l’Union et au premier rang desquels on retrouve la Turquie. Aussi, par son rayonnement qui dépasse largement ses frontières, c’est le fait du Conseil de l’Europe. Du fait de ses objectifs de promotion des droits de l’homme, de la démocratie et de l’Etat de droit, le Conseil de l’Europe incite clairement à adopter la décentralisation, en comprenant comme critère démocratique l’existence d’une autonomie locale. En attestent ses instruments normatifs, en particulier la Charte européenne de l’autonomie locale, signée à Strasbourg le 10 octobre 1985 et entrée en vigueur le 1^er septembre 1988, qui concerne tous les Etats méditerranéens membres du Conseil de l’Europe dont, encore une fois, la Turquie[72]. Elle dispose en ce sens que « le principe de l’autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution »[73] ; et le rapport explicatif de la Charte précise que « considérant l’importance de ce principe, il est souhaitable, de plus, qu’il soit inclus dans le texte fondamental régissant l’organisation de l’Etat, c’est-à-dire la Constitution »[74]. Ces prescriptions européennes ne sont évidemment pas contraignantes pour des Etats tels que le Maroc ou la Tunisie, mais par l’image de l’Etat moderne et idéal qu’elles véhiculent, ces institutions contribuent à la décision étatique en faveur de l’essor des collectivités territoriales.

S’agissant de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international, on pourrait parler d’une véritable « obligation » d’adopter la décentralisation ou la régionalisation à travers le principe de conditionnalité des subventions[75]. En somme, il s’agit pour les pays requérant une aide financière de ces institutions mondiales de se conformer à un certain nombre de standards qui sont autant de préalables au déblocage des fonds. Au titre de ces préalables figurent l’instauration de l’autonomie locale en tant qu’institution de bonne gouvernance. Ainsi ont pu être influencés les rédacteurs des Constitutions issues des révolutions arabes comme ce fût le cas au Maroc notamment. D’ailleurs, le vocabulaire employé dans la Constitution fait fortement écho au vocabulaire classique de ces institutions en posant que les institutions décentralisées et régionales « gèrent démocratiquement leurs affaires » ou en consacrant un titre XII à « la bonne gouvernance »[76]. A ce titre, les Etats ne sont plus incités à imiter un modèle comme c’est le cas avec l’influence européenne, c’est une véritable obligation qui ne dit pas son nom.

 

[1] Le Président de la Catalogne avait pris un décret le 27 septembre 2014 prévoyant une consultation populaire le 09 novembre suivant.

[2] Saisine impliquant la suspension dudit référendum.

[3] V. en ligne : http://www.tribunalconstitucional.es/fr/jurisprudencia/Pages/Sentencia.aspx?cod=21198.

[4] Même s’il y est en vigueur un « ordre constitutionnel » depuis le 2 janvier 2007, ce texte n’a ni le prestige d’une authentique Constitution, ni sa valeur juridique. L’acte, approuvé par référendum, fait état de la « soumission » de Gibraltar à la souveraineté de la Grande-Bretagne en indiquant, notamment, que le Chef de l’Etat est la Reine du Royaume-Uni, qu’elle est partie prenante – même si cela n’est qu’une attribution nominale – au pouvoir de faire les lois, ainsi que la présence d’un représentant du gouvernement britannique. On peut noter également que parallèlement à un hymne propre – « Hymne de Gibraltar » – le God save the Queen conserve sa valeur et son usage.

[5] Albanie, C. 1998, art. 1^er, al. 2 et 108 et s. ; Algérie, C. 1996, art. 1^er, al. 2, 15 et 16 ; Croatie, C. 1990, art. 1^er, al. 1^er, 4 et 133 et s. ; Egypte, C. 2014, art. 1^er, al. 1^er et 175 et s. ; France, C. 1958, art. 1^er et 72 et s. ; Grèce, C. 1975, art. 101 et 102 ; Liban, C. 1926, Préambule A et art. 1^er ; Malte, C. 1964, art. 115 A ; Monaco, C. 1962, art. 78 ; Monténégro, C. 2007, art. 3, 22 et 113 et s. ; Slovénie, C. 1991, art. 8 et 138 et s. ; Syrie, C. 2012, art. 131 ; Tunisie, C. 2014, art. 14 et 131 et s. ; Turquie, C. 1982, art. 3, al. 1^er et 127.

[6] Espagne, C. 1978, art. 2 et 137 et s. ; Italie, C. 1948, art. 5 et 114 ; Maroc, C. 2011, art. 1^er, al. 4 et 135 et s.

[7] C. 1995, art. I, al. 3.

[8] Lois de 1985 et 1999.

[9] Loi de 1971.

[10] Loi de 1977 modifiée en 1997.

[11] Pour des éléments généraux de définition, on pourra notamment se reporter à de Villiers Michel et Le Divellec Armel, Dictionnaire du droit constitutionnel ; Paris, Sirey ; 2013 (9^e éd.). De manière plus approfondie, V. notamment Troper Michel et Chagnollaud Dominique (dir.), Traité international de droit constitutionnel ; Paris, Dalloz ; 2012 ; t. 2, p. 5-76. Pour un « référent classique », V. par ex., Prélot Marcel et Boulouis Jean, Institutions politiques et droit constitutionnel ; Paris, Dalloz ; 1990 (11^e éd.) ; p. 251 et s.

[12] Kada Nicolas, « Constitution et décentralisation : la grande illusion » in Zanane Abderrahmane (dir.), Réformes constitutionnelles et administration publique ; Rabat, El Maarif Al Jadida ; 2013 ; p. 141.

[13] Ibid. ; p. 145-147. Mais à cela on pourrait objecter qu’il existe un « droit constitutionnel administratif » (Prélot) qui s’il est enseigné dans le cadre des cours de droit administratif fait matériellement partie du droit constitutionnel ; ou encore avancer la théorie des bases constitutionnelles du droit administratif (remise en lumière au XX^e siècle par le Doyen Vedel).

[14] Pour une étude approfondie du terme « constitutionnalisation » et ses différents sens, appliqués notamment au droit parlementaire, V. les travaux de doctorat en cours de M. Gelblat Antonin, Les constitutionnalisations du droit parlementaire ; thèse Paris-Ouest Nanterre, sous la direction du Pr. Touzeil-Divina.

[15] S’agissant de la classification présentée et surtout de la position adoptée, V. Beaud Olivier, « Constitution et droit constitutionnel » in Alland Denis et Rials Stéphane (dir.), Dictionnaire de la culture juridique ; Paris, Puf ; 2003 ; p. 257-266.

[16] A l’exception, peut-être, de la Constitution israélienne constituée de onze lois fondamentales et dont trois seulement sont flanquées d’une clause de révision.

[17] Sans pour autant rejeter totalement l’analyse et l’importance de la Constitution considérée comme ensemble de normes.

[18] Schmitt Carl, Théorie de la Constitution ; Paris, Puf ; 2008 (1^re éd. 1993, traduite de l’allemand : Verfassungslehre ; Berlin, Duncker & Humblot GmbH ; 1989).

[19] Beaud Olivier, La puissance de l’Etat ; Paris, Puf Léviathan ; 1994. V. aussi la substantielle préface du Pr. Beaud à la traduction française de l’ouvrage suscité de Carl Schmitt. Dans cette préface (p. 9), le Pr. Beaud relèvera que la pensée de Carl Schmitt a notamment été évoquée par René Capitant mais dans une mesure largement moindre que s’agissant de la pensée kelsénienne importée par les travaux de Charles Eisenmann.

[20] Schmitt Carl, op. cit. ; p. 132.

[21] Prélot Marcel et Boulouis Jean, Institutions politiques et droit constitutionnel ; Paris, Dalloz ; 1990 (11^e éd.) ; p. 256.

[22] Lapointe Benoit, Mondialisation et collectivités territoriales ; Le Mans, L’Epitoge ; 2012 ; p. 15.

[23] La présente réduction du champ d’étude correspond, dans une large mesure, au choix initialement opéré au sein du Laboratoire Méditerranéen de Droit Public (LM-DP), dans le cadre duquel les présents travaux s’inscrivent, de sélectionné un certain nombre de pays « noyau » que sont l’Espagne, la France, l’Italie, le Maroc et la Tunisie ; et ce, en attendant l’intégration d’autres Etats notamment du Machrek. Cf. en ce sens, le procès-verbal de la réunion fondatrice du LM-DP tenu à Paris le 19 mars 2012 avant la conférence inaugurale consacrée aux « Constitution(s) & Printemps arabe(s) » tenue au Palais de l’Institut de France.

[24] de Villiers Michel et Le Divellec Armel, op. cit. ; p. 77-78. V. aussi Avril Pierre, Les conventions de la Constitution ; Paris, Puf, Léviathan ; 1997.

[25] Vandelli Luciano, « Formes d’Etat : Etat régional, Etat décentralisé » in Chagnollaud Dominique et Troper Michel (dir.), Traité international de droit constitutionnel ; Paris, Dalloz ; 2012 ; t. 2, p. 54.

[26] Par exemple en Grèce : C. 1975, art. 101

[27] En effet, la fin des combats n’est intervenue qu’en 1999 après l’intervention internationale et la cessation des fonctions du Président Slobodan Milosevic.

[28] C. 1995, art. III § 3, a) : « Toutes les fonctions gouvernementales et les pouvoirs qui ne sont pas expressément assignés par la présente Constitution aux institutions de la Bosnie-Herzégovine appartiennent aux entités. »

[29] C. 1948, art. 5. V. aussi, Titre V, art. 114 à 133.

[30] C. 1948, art. 121 et 126.

[31] « Dans toutes les matières qui ne sont pas expressément réservées à la législation de l’Etat, le pouvoir législatif échoit aux régions. »

[32] C. 1978, art. 2. La Constitution règlemente l’institution des communautés autonomes aux art. 143 à 158.

[33] C. 1978, art. 145, al. 1^er : « En aucun cas, on n’admettra la fédération de communautés autonomes. »

[34] C. 1978, art. 146 et 147.

[35] Décisions n^os 89/1984, 100/1984 et 76/1983. V. Blasco Esteve Andrés Avelino, « Décentralisation politique en Espagne : les communautés autonomes » in Zanane Abderrahmane (dir.), op. cit. ; p. 151.

[36] Sur les régions et entités décentralisées V. Titre IX, art. 135 à 146.

[37] C.C., décision n° 2011-157 QPC du 5 août 2011, Société somodia [Interdiction du travail le dimanche en Alsace-Moselle] : le Conseil constitutionnel français y dégage un « principe fondamental reconnu par les lois de la République en matière de dispositions particulières applicables dans les trois départements dont il s’agit » (cons. 4).

[38] V. Gohin Olivier et Sorbara Jean-Gabriel, Institutions administratives ; Paris, Lgdj ; 2012 (6^e éd.). ; p. 382-396.

[39] Ibid. ; p. 396.

[40] Hamon Francis et Troper Michel, Droit constitutionnel ; Paris, Lgdj ; 2014 (35^e éd.) ; p. 225.

[41] C.C., décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991, Loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse.

[42] A pari, Vandelli Luciano, op. cit. ; p. 54 : « il s’agit de distinctions conventionnelles, peut-être utiles à des fins de classification, mais toujours plus incertaines en substance dans leurs fondements respectifs, faiblement représentatives des réalités et très confuses dans les délimitations ». V. aussi, Hamon Francis et Troper Michel, op. cit. ; p. 80 : à propos du modèle régional, « on n’est alors plus très éloigné de l’Etat fédéral ».

[43] Comme présentés composants principalement le « noyau » d’étude du LM-DP ; V. supra.

[44] Jégouzo Yves et Verpeaux Michel, « Les collectivités territoriales » in Gonod Pascale, Melleray Fabrice et Yolka Philippe (dir.), Traité de droit administratif ; Paris Dalloz ; t. 1, p. 272-282.

[45] Titre VIII, art. 93 à 95. Sur l’évolution constitutionnelle du Maroc au XX^e siècle, V. Basri Driss, Rousset Michel et Vedel Georges (dir.), Trente années de vie constitutionnelle au Maroc ; Paris, Lgdj ; 1993.

[46] Nous nous référons aux conférences du Pr. Amal Mecherfi (Université Mohammed V – Souissi, Rabat, Maroc) dispensées à l’Université du Maine, dans le cadre du Master 2 « Juriste de droit public » les 17, 18 et 19 février 2014

[47] Barberis Mauro, « La séparation des pouvoirs » in Troper Michel et Chagnollaud Dominique (dir.), Traité international de droit constitutionnel ; Paris, Dalloz ; t. 1 ; p. 726 et s.

[48] Hamon Francis et Troper Michel ; Droit constitutionnel ; op. cit. ; p. 209.

[49] Sur cet auteur et sa théorie, les écrits les plus substantiels sont contenus dans l’ouvrage de Pierre Mesnard, L’essor de la philosophie politique au XVI^e siècle ; Paris, J. Vrin ; 1969 (3^e éd.) ; p. 567-616.

[50] Hamon Francis et Troper Michel, op. cit. ; p. 80.

[51] On parlera donc ici de « démocratie » par convention et commodité de langage. Cela dit, la démocratie contemporaine est à tel point affectée et mêlée à des éléments libéraux, qu’il peut apparaitre de plus en plus légitime de se demander si l’appellation « démocratie » ne devient pas, sinon abusive, du moins trompeuse, pour qualifier les régimes européens contemporains…

[52] Braud Philippe et Burdeau François, Histoire des idées politiques depuis la Révolution ; Paris, Montchrestien ; 1992 (2^e éd.) ; p. 507 et s.

[53] Il convient d’affirmer avec force la différence de degré qui sépare le totalitarisme de l’autoritarisme. Ce ne sont pas deux notions qui se confondent même si, ramenées à notre objet d’étude, elle partage la caractéristique qu’est la centralisation du pouvoir.

[54] Prélot Marcel, Histoire des idées politiques ; Paris, Dalloz ; 1970 (5^e éd.) ; n^os 373 et 374.

[55] Ibid. p. 270 : comme pour mieux souligner l’opposition, l’auteur ajoutait qu’« il faut connaitre Althusius pour bien comprendre Bodin ».

[56] En maintenant une certaine réserve au regard d’évènements meurtriers tels que ceux touchant la Syrie ou la Turquie par exemple.

[57] Cette absence au sein des Constitution chypriote et monégasque est cependant contrebalancée, à Monaco en particulier où il est mis l’accent sur l’Etat de droit et les droits fondamentaux dès l’article 2 et à Chypre par la proclamation, notamment, d’un catalogue de droits fondamentaux.

[58] Dont la Constitution fait référence à 21 reprises à la démocratie.

[59] Hamon Francis et Troper Michel, Droit constitutionnel ; Paris, Lgdj ; 2014 (35^e éd.) ; p. 170.

[60] Ibid. ; p. 171.

[61] Par exemple le référendum du 24 avril 2004 à propos de la réunification de l’île.

[62] Par exemple le référendum du 28 mai 2011 à propos de la légalisation du divorce.

[63] Sous réserve des conditions susmentionnée de l’âge, de la conservation de ses droits civiques ainsi que de la qualité de ressortissant d’un Etat donné.

[64] V. C.C., décision n° 71-44 DC du 16 juillet 1971, Loi (…) relative au contrat d’association pour la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 ; décision n° 74-54 DC du 15 janvier 1975, Loi relative à l’interruption volontaire de grossesse pour le Préambule de la Constitution de 1946 ; et décision n° 2005-514 DC du 28 avril 2005, Loi relative à la création du registre international français pour la Charte de 2004.

[65] Jussiaume Anne, « La Cour Suprême et la Constitution en Israël : entre activisme et prudence judiciaire » in Jus Politicum ; 2010 ; n° 2, p. 107-112.

[66] Prélot Marcel et Boulouis Jean, Institutions politiques et droit constitutionnel ; Paris, Dalloz ; 1990 (11^e éd.) ; n° 35.

[67] Le rapport est consultable en ligne sur le site du Comité consultatif de la régionalisation du Royaume du Maroc : http://www.regionalisationavancee.ma/PageFR.aspx?id=8.

[68] Etat non reconnu par l’ONU – mais par l’Union africaine – dont l’indépendance est déclarée par le front Polisario en 1976 revendiquant le Sahara occidental.

[69] Voir, à ce sujet, l’intéressant article du Monde diplomatique du mars 2014.

[70] Lapointe Benoît, op. cit. ; p. 68-69.

[71] Ibid. ; p. 75-88.

[72] Signée par elle en 1988, ratifiée en 1992 et entrée en vigueur pour elle le 1^er avril 1993.

[73] Charte européenne de l’autonomie locale, art. 2. Cette mise en avant de la constitutionnalisation est aussi rappelée aux articles 4, 8, 9 et 11.

[74] Consultable en ligne : http://conventions.coe.int/Treaty/fr/Reports/Html/122.htm.

[75] Le présent développement doit beaucoup aux conférences précitées du Pr. Amal Mecherfi.
A pari, voyez encore : Lapointe Benoit, op. cit. ; p. 69

[76] Sur ces aspects, V. Mecherfi Amal, « La gouvernance administrative dans la nouvelle constitution au Maroc » in Zanane Abderrahmane (dir.), op. cit. ; p 35.